农村资金互助社法律监管研究

农村资金互助社法律监管研究

赵成金

濉溪县委党校 安徽淮北 235100

摘要：实施乡村振兴战略必须大力发展农村经济，而发展农村经济面临资金投入不足的困扰。全国各地建立的农村资金互助社，缓解了农村金融供需矛盾，促进了农村经济的发展。但在发展过程中也存在法律监管不到位等问题，影响了农村资金互助社健康快速发展。本文围绕农村资金互助社法律监管问题，分析了存在的问题及原因， 提出了完善农村资金互助社法律监管的对策建议。

关键词： 农村资金互助社；法律监管；健全机制；完善制度。

实施乡村振兴战略，实现农村经济的大发展，资金的投入是关键。作为农村新型金融机构的农村资金互助社的出现，缓解了农户和农村小企业贷款难题，促进了农村经济的发展。但由于法律监管不力，影响了农村资金互助社的健康发展。因此，迫切需要加强农村资金互助社法律监管的研究，尽快提出完善的切实可行的农村资金互助社法律监管对策。

一、农村资金互助社的界定及发展现状

（一）农村资金互助社的界定

1、农村资金互助社的定义。农村资金互助社是指经中国银行业监督管理部门审核批准，由乡（镇）、行政村农民和农村小企业自愿入股组成，专门为出资社员提供存款、贷款、结算等信贷业务，实行社员民主管理，以服务社员为宗旨，谋求社员公共利益，不以盈利为目的，具有独立法人资格的社区互助性银行业金融机构。

2. 农村资金互助社的特征。一是自愿性。社员的入社与退社都是自愿的，具备一定条件、按照一定程序可自由进退。二是独立性。互助社具有自主经营权，通过社员的自主经营、自负盈亏，政府很少干预。三是封闭性。只在互助社封闭的区间范围内进行吸收存款与发放贷款。四是互助性。社员既是存款者也是贷款者，社员之间资金互助。此外还有互益性、民主性、农业附属性等特征。

（二）农村资金互助社发展现状

自2007年银监会出台《农村资金互助社管理暂行规定》以来，农村资金互助社走上规范化法制化的轨道已有十几年的历史，但发展缓慢，获得银行业监督管理部门批准的正规互助社数量很少。2015年底，全国拥有金融牌照的农村资金互助社仅48家，此后只减不增，到2021年6月底还剩41家，2021年下半年又有2家被摘牌，截至2021年12月末就只有39家了，并且主要集中分布于我国的中西部及东北地区的欠发达地区和农业大省。总体上看农村资金互助社运营逐渐规范化，对其它农村资金互助组织起到了引领示范作用，促进了农村资金互助组织健康发展。但也存在明显不足，例如：资金来源不充足、风险控制能力差、社会公信度不高、管理机制不科学、违规经营现象频发，甚至出现非法集资现象。

二、农村资金互助社法律监管中存在问题及原因

近年来，农村资金互助社在法律有效监管方面取得了明显成效,但也存在一些不足，主要问题及原因分析如下：

1、监管的法律制度不完善。农村资金互助社要在有效监管下运行，必须有科学完备的法规制度。规范农村资金互助社的基本法律《农村合作金融法》、《农村资金互助社法》的缺失，导致监管法律依据严重不足。《农村资金互助社管理暂行规定》事实上成为规范农村资金互助社的根本法，但它只是部门规章，不仅效力等级低，而且内容简略，只是一些原则性规定，缺少相关的配套法规、规章，操作性不强。

2、农村信用法治环境有待改善。近年来，农民诚信观

念和信用意识虽有所提高，但农村信用法治环境仍不容乐观。一是部分农民没有金融信用法规常识，缺乏信用金融意识，信用法律观念淡薄。二是受赖账户、钉子户等老赖的不良影响，部分贷款者还款意识下降。三是对失信者惩戒力度不够，失信成本低，纵容了金融违法失信行为的发生。

3、融资机制不够科学。一是缺乏内生性融资机制。第一，设定单个社员的持股比例上限，且必须以现金出资的规定限制了股金数量。第二，只能吸收本社内社员存款的封闭融资方式，造成融资范围较小。第三，存款利率低且信誉度不高，很难吸收社员更多的存款。此外，社员缴较少的股金可以获得更多贷款的制度设计，只会造成社内资金更短缺。二是政府、银行的资金支持、社会捐助等外部融资渠道不畅、机制不健全、制度有缺陷。

4、风险控制机制有待完善。首先，现行的内部控制制度不够完善。一是法人治理结构组织形同虚设，缺乏有效的制衡机制。二是权力集中于少数人，民主管理制约机制没有发挥作用。三是信息披露制度缺少实施细则，无法实际操作。其次，外部监管机制不完善。如：监督主体单一，监督力量薄弱；外部审计制度缺失，预警机制没有建立；信息对外不透明，缺乏社会监督等。

5、缺乏行业自律组织。由于农村资金互助社行业自律的制度设计缺失，导致行业协会没有建立起来。缺少行业自律组织，不利于农村资金互助社信息共享、经验交流、风险防范以及管理水平的提高，从而影响其健康发展。

三、完善农村资金互助社法律监管的对策建议

完善的法律监管是农村资金互助社健康发展的保证。那么，如何坚持问题导向，对症下药，不断完善农村资金互助社法律监管呢？

1. 构建监管法律框架，完善监管法律体系

农村资金互助社健康发展和其它工作一样都离不开法律的支持。因此，必须健全农村资金互助社监管法律体系，做到有法可依。

1. 尽快颁布基本法。现行专门监管农村资金互助社的《农村资金互助社暂行规定》是银监会部门规章，立法层级低，法律效力不够。建议尽快颁布《农村合作金融法》、《农村资金互助社法》，用高阶位的基本法确立其法律地位，给予原则性指导。

2.适时制定配套法规。国务院相关部门可以依据基本法制定具体的实施细则，如：《农村资金互助社法实施细则》、《农村资金互助社破产条例》、《农村资金互助社风险管理条例》等配套制度，以便具体操作实施。

3.适时出台行政规章。各地可以在法律授权的范围内，依据基本法制定具有本地特色的、更加具体可行的农村资金互助社法律监管实施办法和细则。此外，在制定专门法的同时，在其它相关的法律中也要加入农村资金互助方面的规定。

（二）完善信用制度，优化农村信用法治环境

农村资金互助社的健康发展，离不开良好的信用法治环境，而目前农村信用法治环境不佳，亟待改善。

1、加强信用文化教育，增强诚信意识。金融的核心是诚实守信。采取形式多样、行之有效的方法，对农民信用文化教育，经过信用文化的熏陶，潜移默化，强化农民诚信意识。

2、加快信用体系建设，建立完备的信用制度。一是开展信用乡（镇）、村、户建设，对农户信用评级，根据信用级别采取差别化政策。二是建立信用信息数据库，完善社员个人信息征信制度，以利于监管部门精准有效控制。

3、加强金融法制教育，优化信用法治环境。加强金融法规、制度宣传教育，增强农民信用法治意识，培养农民诚信守法的良好行为习惯，营造农村良好的信用法律环境。

（三）健全融资机制，拓宽资金来源渠道

源源不断的资金是保持互助社健康长久的生命线。因此必须着力解决农村资金互助社普遍存在的资金短缺问题。

1、健全内生性融资机制，激发内部融资活力。首先，放宽入社条件，吸收更多信用好的社员，扩大互助社规模。其次，制定按社员股金一定比例设置其贷款上限的规定，从而吸纳更多股金。再次，通过适当提高存款利率、利用信用中介推介等措施，吸收更多存款。最后，以法律的形式明确社员退社后的利益保障问题，消除社员入股、存款的后顾之忧。

2、创建外部融资体系，拓宽外部融资渠道。一是农村资金互助社通过与银行之间建立联络机制，可以获得商业银行批发性贷款、央行的再贷款实现融资；也可以由区域性农村合作银行发行股票债券直接融资。二是建立政府财政资金支持机制，通过政府以入股方式直接投资、把财政性的支农资金交其管理等政策，扩大农村资金互助社的资金容量。

（四）建立风险防范机制，确保资金安全运行

资金运行是否安全关乎农村资金互助社的生死存亡，要确保资金安全运行，必须建立风险防控机制，加强风险防控。

1. 健全内部治理体系，加强内部风险防控。一是完善法人治理结构，建立互相制衡的内部控制体系，确保监事会、社员的监督落到实处。二是建立审贷分离机制，实行回收责任制，谁经手调查、谁审批放贷、谁负责收回。三是构建规范化操作的会计制度和业务信息系统，账目透明化。四是加强教育培训，提高管理者综合素质，以降低操作风险。

2.健全外部监管体系，强化外部风险监管。首先，要明确政府监管的主体、职责，充实监管力量，加大监管力度。其次，建立定期外部审计监督制度、风险预警机制，把风险控制在萌芽状态。再次，加入中国银行业协会，建立行业协会，通过行业自律防控风险。此外，实行信息披露制度，便于社会公众监督。

3. 创新制度机制，化解资金运行风险。一是建立农业保险、存款保险、信用担保等制度，以健全的风险保障机制抵御资金运行风险。二是建立破产制度、接管制度，利用健全的风险分担机制化解危机、降低风险。

（五）建立行业自律机制，实现行业自律

参照国际经验，依据相关法律法规，成立全国性的行业协会，各地的农村资金互助社为其会员，创新行业自律机制，实现农村资金互助社的行业自律。

1. 发挥指导协调功能，促进会员健康发展。一是指导会员的经营行为，提供专门服务和技术支持；二是通过建立共同的信息网络系统、举办各类会议等，实现会员信息资源共享、增进交流合作。三是开办培训班提高会员管理水平和业务操作能力。四是设立金融风险救助基金，提供救助贷款帮助会员摆脱困境。

2、履行自我监督管理职责，弥补政府监管不足。由于政府监管部门工作量大、人员数量少、监管成本高，对农村资金互助社很难监督到位。而行业协会通过经常提醒督促会员遵规守纪、诚信经营，不定期检查监督会员的经营管理活动，监管会员资金安全运行状况等自律行为，实现了对会员的有效监督，弥补了政府监管的不足。

（六）建立政府支持制度，强化政府扶持力度

农村资金互助社集中于经济欠发达的乡村，肩负特定的政策性任务，在金融市场竞争中处于劣势，政府必须给予支持。

1、健全资金支持机制，增加资金储备。一是政府直接投资入股，但不参与分红和表决。二是政府通过设立公益性金融组织对其资金补贴。三是政府运用减税、补贴等优惠政策鼓励银行向其批发贷款，提高社会捐赠的积极性。最后，政府运用降低存款准备金、适当提高存款利率等金融工具，帮助其吸收更多的存款。

2、制定优惠政策，减轻经济负担。一是减免征农村资金互助社的入股分红、捐赠的资金、拆借资金利息等项目的相关税收。二是对农村资金互助社的贷款给予部分财政贴息，减轻利息支出。

3、创造有利条件，提高服务水平。第一，成立会计服务中心为农村互助社提供专业化、低成本的财会服务。第二，国家财政设立担保基金为农村资金互助社提供安全服务。第三，政府积极推动生产合作、销售合作、信用合作三位一体的改革，为农村资金互助社快速发展创造条件。

结语

农村资金互助社扎根广大农村地区，符合农村金融市场实际需要，对缓解农村融资难，繁荣农村经济，推进乡村振兴具有重要意义。但由于法律监管的欠缺，影响农村资金互助社的健康发展。只有通过完善监管法律体系，优化信用法治环境，建立健全融资、风险防范、行业自律、政府支持等机制，才能不断强化法律监管，进而推动农村资金互助社健康快速发展。

作者简介：赵成金，濉溪县委党校高级讲师，濉溪县法学会会员，长期从事“三农”问题的教学与科研工作。

【参考文献】

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[3] 彭澎,张龙耀.农村新型资金互助合作社监管失灵与监管制度重构[J].现代经济探讨.2015(01).

[4] 高玉成,郑伟,刘俊峰.农村资金互助社发展与监管问题探析[J].金融理论与实践.2015(06).
基金项目：本文是2022年度安徽省法学会课题，课题编号2022SXKT-4；课题组成员：赵成金、鲍文正、黄树田

作者：赵成金，男，汉，生于1965年8月，安徽省濉溪县委党校高级讲师，主要从事三农、党建教学和研究工作。

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