行政程序的分析

行政程序的分析

徐静静

徐静静

（上海政法学院，中国上海200000）

摘要：随着社会的不断发展实体公正已经不能满足当代法治社会的要求，必须将程序公正提到日程，而且行政程序的完善也是实体完善的补充，在实践中，由于行政权力的不断扩大，导致行政腐败的滋生，所以必须完善行政程序的监督，完善行政程序的法律规定。

关键词：实体公正;程序公正;监督;法治

1行政程序的概述

1.1行政程序定义

行政程序是行政行为在时间与空间上的存在方式，是由法规所设定行政主体在实施行政行为时必须遵循的途径、方式、步骤和时限等义务的总称。行政程序本质上是行政行为时间和空间上的组合。行政相对人参与行政行为的行政程序的是不可缺少的内容。实体公正离不开程序公正。二者相辅相成、缺一不可。行政程序是规制行政权和体现法治程度的重要标准之一。行政综合执法是为了提高行政行为的效率的程序。该本程序体现了精简放权，体现行政机关的精简高效性质。也是属于行政程序之一。

1.2行政程序的特征

1.2.1法定性

法定性指的是用于规范行政行为的程序一般是有法律预先规定出来，为什么说一般而言，因为行政程序也有一些并没有经过法律规定，例如内部审批程序，只有那些能够对行政相对人产生控制功能的程序，才有必要成为法定程序。其次，行政程序不管是行政机关还是行政相对人都应该遵守，任何违反行政程序将会产生不利的法律后果，对行政相对人而言违法行政程序会导致自己的权益得不到保护，行政机关违反行政程序，严重的会导致行政行为无效。最后如果行政相对人与行政机关遵守行政程序，也更有利于提高行政效率和保障公民权利。

1.2.2多样性

行政管理涉及生活的方方面面，那么会使行政行为也是多种多样，然后行政程序也会在客观呈现与众不同，多种多样。正是由于行政程序的多种多样导致不能将其统一规定在行政法典中。但是事物是具有两面性质，既看到错综复杂的一面，也要看到其统一的方面。如行政处罚和行政许可中的听证程序。虽然二者是规定有不同方式。正是由于该行政程序的多样性，我们在关注到行政行为共同的程序也要关注其独有的程序特点。最后需要注意的是在实践中我们要遵守特殊程序优于一般程序的规则。

1.2.3分散性

行政程序的分散性往往存在于多种发女行使规定的行政程序，这样一来使行政程序分散于众多的，具有不同法律效力的法律文件中。例如我国《《国家赔偿法》中规定了行政赔偿的行政赔偿处理程序，《行政许可》中规定了听证程序，正是由于我国没有统一的行政法典，所以导致行政程序分散于各个行政法律相关的文件中。

1.3行政程序的分类

1.3.1主要程序与次要程序

主要程序和次要程序的分类标准是以该行政程序是否对行政相对人的权力产生实质影响，但是我国并没有对行政程序界定主要与次要。主要行政程序例如行政处罚的告知程序、表明身份、订正程序，这些对行政相对人的权利义务产生实质影响的行政程序，若改程序的欠缺会导致行政行为的合法性，违反改程序，作出该行政行为的上级行政机关或者其他有权利机关予以撤销或者无效。次要程序是指那种不会对行政相对人产生实质的权利义务影响若果行政机关违反该程序是可以进行补正的不必然导致撤销行政行为。或者上级行政机关责令重做。

1.3.2强制性程序与任意性程序

强制性程序与任意性程序主要的区别在于行政机关在适用是是否有自由选择的权力，行政强制程序是行政机关在作出行政行为中必须遵守的，没有选择的余地，必须严格遵守否则行政行为无效，例如行政处罚中的告知程序，行政机关在作出责令停产停业的行政处罚，行政机关必须告知行政相对人享有听证权利，否则行政处罚无效。任意行政程序是指行政机关在实施行政行为时法律规定可供选择的余地，例如行政许可法中规定如果对申请申请材料进行核实的，应当指派两名以上工作人员进行核查，这里根据需要而确定的任意性程序。

1.3.3内部程序与外部程序

内部程序与外部程序划分的标准是指行政行为所涉及的对象和范围为标准的，内部行政程序是指行政机关处理内部行政事务所遵守的时间共建的程序，行政监督程序就是典型的行政程序，内部行政程序是由行政机关自己内部设置的，相较于其他行政程序，法律文化程度较低，不遵守内部行政程序的法律后果是通过内部行政机关解决，法治化程度不高。外部程序是行政程序的组主要的内容，也是令人最关注的内容。因为行政机关作出的行政行为主要是通过外部行政程序作用于行政相对人，从而影响行政相对人的权力与义务，他是行政程序规范的重点。也是行政法上主要研究的程序。

1.3.4具体行政程序与抽象行政程序

这种程序的分类是以行政行为的标准来分的，违反不同的行政程序导致的行政法律后果是不同的，从而影响行政救济也不同。具体行政程序是为了规范具体行政行为的，经过该行政程序是可以直接作为强制执行执行的程序的，如行政处罚程序。

抽象行政程序是规制抽象行政行为，经过该程序做的的行为不能直接作为强停止执行依据。不会直接对于行政相对人的合法权益产生影响。但是违反程序做出的抽象行政行为的危害性比违反程序做出的具体行政行为，因此抽象行政程序，例如行政法规制定程序。

1.4行政程序的价值

1.4.1保障公民参与政权的有效行使

在20世纪的法治涉及以前共参与证权显露出无法弥补的缺陷，这种缺陷主要是指公民通过自己的代表在议会中进行监督，往往该监督是指事后监督，事后监督相较于事前监督往往是有滞后性预防性的特点也是优于事后监督，对有效防止行政权力的滥用起到更理想的作用，正是由于行政程序的出现为民主理论发展出现提供了可行中的现实条件，公民可以直接介入行政权性知识的过程，而不再经过自己的代表行使，这样更直接。而且公民权可以成为约束行政权的和发育正当一种外在规范力量并随时对行政权的行使是否合法正当，在法律范围内提出抗辩，为行政机关及时纠正错误提供一种机制，这种肌肤和保障公民权利也符合现在法治精神所要求的合作与协商原则。

1.4.2保护行政相对人的程序权利

单单实体公正并不能满足行政权利人的诉求，实体公正还需要程序公正的合作，往往被忽视的就是行政程序权力，例如在刑法上为了做到实体公正就进行严刑逼供，侵犯了犯罪嫌疑人的人权，造成很多冤假错案，这并不是我们愿意看到的，不能一味的牺牲程序权力，在法治社会的初级阶段，在立法过程往往更多地是注重实体法的完善，往往忽略程序的效用，例如宪法就没有规定宪法解释的程序，只是规定了宪法解释的主体是全国人大及其常委会。使得很多实体法得不到程序法的保障。但是追溯各个国家的行政立法的规律，当实体法发展到一定的程度，行政程序也会发展起来。对于行政机关来说最主要的是行政机关首先有足够的行政力量去维护行政秩序，当行政相对人对行政行为提出了异议而诉至法院，立法机关将会制定行政程序来维护行政相对人的权力。

1.4.3提高行政效率

在现代的国家行政管理涉及到社会各个方面，我们不会允许行政机关拖拖拉拉行使行政职权，在行政权运行的过程中行政程序的规范化是有利于行政权力的有条不紊的行使，从而更好地发挥行政机关的作用，虽然有时候在行政权行使的过程中会介入不相干的人来影响行政权力的行使从而阻断其正常的运行，但是即使如此我们要看到它更重要方面，这表示行政机关在行政行为的过程中换取了行政结果的高效率这样有利于行政机关及时发现自己的问题从而纠正。

1.4.4促进行政机关规范行使职权

在行政管理中，行政机关的权力很大，也牵涉生活的方方面面，行政权力犹如猛兽，如果将其放生，则带来的危害是很大的，但是如果将其困在小笼子里，不利于行政机关发挥其管理职能，但是行政程序首先要求行政机关应当给予行政相对人同等成熟身边的权利，明确告知其救济的渠道和时间，同时行政程序的完善有利于行政机关不乱作出违反规定作出利己而损害其他人的行政行为。行政程序对子有裁量权实施也可以得到更好的监控，在行政实体法对行政机关监管不力的时候，行政程序法可以有效地起到规范的作用，行政程序同时也发挥了引导作用，引导行政权的正确行使，因此现在许多国家将行政程序制度列入法律制度。

1.5行政程序的基本原则

1.5.1行政公开原则

公开原则是现代民主法治的要求、传统的民主制度是通过元首和议会选举参与来完成其实现民主的实践，这种民主在那个时代被称为最优质的民主，但是随着社会的不断不能进步与发展，国家政权慢慢从议会转移以政府为中心，议会渐渐地不能有效地控制政府，往往在一些时候，议会会被政府控制，人们感受到普遍民主的危机，开始寻找新的出路，从而扩大了民主政治生活中的参与机制来摆脱这种困境，因此被很多国家采纳。公开原则主要包括以下内容，行使的权力的依据必须公开，如果是抽象行政行为必须以法定形式向社会公布，如果是具体行政行为只作用于特定的行政相对人的，那么要将这些权利义务告知行政相对人，其次是政府信息要公开，使得行政相对人了解行政信息，维护自己权益和参与行政行为的重要前提之一，因此行政相对人对行政信息申请时候，行政机关因当及时提供行政信息依据法律规定。订正程序也是公开原则的具体体现，也是行政法的核心，在行政机关作出行政决定前，行政相对人可以及时表明自己的意见。行政决定也应该公开，便于行政相对人及时寻求救济，如果应当公开而不公开行政决定，则不对行政相对人产生法律效力。

1.5.2公平、公开原则

行政程序的公正、公平原则主要指要在行使型证券是应当公平公正行使裁量权，不得有所偏私，公平公正是树立行政权威的支柱，也是行政相对人信任遵守行政权的基础。在行政机关处理行政事务时候对待所有行政相对人一视同仁，他是宪法中规定平等权的体现。该原则在行政立法中的体现是指行政机关在享有权力时候也要遵守义务，行政相对人行使行政权利的时候也要遵守相应义务，行政机关在选择行政程序必须要符合客观事实，不能凭主观臆断，必须具有科学性，必须具有合理性，还要具有正当性。

1.5.3参与原则

参与原则主要是指行政相对人的权利，主要体现在，获得通知权，是指其在符合参与行政程序有要求行政机关通知核实和红方式参与行政程序的权力，获得通知权是行政相对人一项不可确实的权力。第二是指陈述权，行政相对人有在行政程序之中开始行使的权利，在行政程序未开始和已经结束的行政程序不得行使。第三是指抗辩权，行政相对人在针对行政机关行使对其不利的证据依据其掌握的事实和法律进行反驳，本质上来说是一种防伪权，从宪法角度可以视为一种基本权利。

1.5.4效率原则

效率与公正是一对矛盾又统一的整体，既不可以过分关注效率而牺牲公正，也不可以为了公正而浪费行政资源，效率原则主要是通过行政制度原则体现，时效制度是指在法定界限届满后不做或者作出行为将会带来不利后果。对于行政机关来说体现在承担行政责任导致行政行为被撤销或者无效，对于行政相对人来说体现在权利的消失并承担相应法律后果，例如在行政诉讼中行政相对人没有合理的理由逾期提供证据，法院是不采纳的，严重者承担败诉的可能，代理制度也是效率原则的体现，性行政诉讼法再次规定了行政首长出庭的规定，但是反过来想难道为了出庭而放弃了日常的行政工作。但是这种制度的前提是指法定义务是具有可替代性。否则不得适用。

2行政程序存在的问题

2.1案例简介

再审申请人董剑峰因诉上海市静安区人民政府(以下简称静安区政府)、上海市人民政府（以下简称上海市政府）房屋征收补偿决定及行政复议决定一案,不服上海市高级人民法院（2016）沪行终251号行政判决，向本院申请再审。

本案争议的焦点是行政复议作出是否在法定的期限内。公有房屋承租人董剑峰在规定的期限内未申请复核。静安三征所于2014年11月24日向董剑峰发《房屋征收评估报告鉴定申请征询单》，征询其是否需要专家鉴定，董剑峰未在规定期限内提出鉴定申请。根据《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则（以下简称《实施细则》）及《静安区66街坊旧城区改建房屋征收与补偿方案》2015年1月9日，静安区政府作出延期审理决定，决定延长30日作出补偿决定。2015年1月21日，静安区政府作出沪静府房征补(2015)4号房屋征收补偿决定，并将决定书依法送达董剑峰户及静安房管局，同时在基地张贴公示。董剑峰不服，于2015年3月24日向上海市政府提出行政复议，上海市政府于3月26日受理后，经审查于2015年5月22日作出沪府复征决字(2015)第52号行政复议决定，维持静安区政府所作征收补偿决定。上海市政府于2015年5月26日寄出复议决定书，董剑峰收到后仍不服，诉至一审法院。

一审法院认为：根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）和《实施细则》的有关规定，静安区政府具有作出房屋征收补偿决定的行政职权。静安房管局因与董剑峰在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，报请静安区政府作补偿决定。静安区政府受理后，核实了相关材料，组织召开调解会，在董剑峰缺席、调解未成的情况下，静安区政府经延期后于法定期限内作出被诉房屋征收补偿决定，行政程序并无不当。静安区政府所作房屋征收补偿决定对被征收房屋的性质、类型、建筑面积、评估价格、应得房屋价值补偿款、安置房屋的建筑面积和价格的认定以及差价款的计算等，均有相应的证据予以佐证，计算准确，安置方案符合《实施细则》及征收基地《补偿方案》的相关规定，房屋征收补偿决定认定事实清楚。关于董剑峰认为所涉征收决定违法的问题，一审法院认为，房屋征收决定的合法性不属于本案审查范围。房屋征收补偿决定是在征收双方无法达成协议的情况下，由市、县人民政府根据法律规定，单方作出的具有强制性的行政决定，故《征补条例》中关于市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋供被征收人选择的规定，并非静安区政府在作出征收补偿决定时必须适用的法律规范。董剑峰关于征收基地未提供就近房源、被诉征收补偿决定剥夺其选择权等异议，一审法院不予采信。

上海市政府受理董剑峰的复议申请后，经过审查，在法定的60日内作出复议决定，行政程序合法，一审法院予以确认。上海市政府在作出行政复议决定后的第四日向董剑峰邮寄复议决定书，并未违反相关法律规定，且该时间在文书制作、核发所需的合理时间内。董剑峰认为上海市政府邮寄文书超期、复议程序违法的意见，一审法院不予采纳。综上所述，董剑峰的诉讼请求和理由，缺乏事实证据和法律依据。据此，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用（中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十条第一款之规定，判决驳回董剑峰的诉讼请求。综上，董剑峰的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：

驳回董剑峰的再审申请。

2.2案例分析

从上述案例我们可以得出违反行政程序规定的法律后果，第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的;(二)适用法律、法规错误的;(三)违反法定程序的;(四)超越职权的;(五)滥用职权的;(六)明显不当的。而违反程序是判令重做的条件之一。所以说违反行政程序的后果是十分严重的。

2.3发现问题

2.3.1权力救济的欠缺

在行政实践中中会出现很多违反行政程序的案例、例如没有告知行政相对人听正的权利，没有告知行政相对人救济的时间和方式、还有就是没有像行政相对人出具不予受理的裁定，这些一方面影响行政相对人的权力，一方面影响行政行为的效力，浪费了行政资源，影响了行政机关的公信力。

2.3.2行政程序的不规范

很多做出行政程序不是很规范，行政机关的内部作出没有一定的法律条文的支撑，导致行政机关有选择的去指定利于自己的程序规定所以会导致倾向于行政机关自己的程序设定，会损害行政相对人的权益。行政程序的完善体现了一个社会的法制程度，社会法制程度高，那么公民的权利能够得到更完善的保护。既能增强行政机关的公信力也能更好地发挥行政机关的效力。

2.4解决问题

2.4.1加强对行政程序作出监督

加强对行政机关作出行政行为程序的监督，完善行政程序的规范文件、法律法规、明晰做出的顺序和方式，以及违反行政程序的法律后果。加强对行政程序的监管，就类似于政府清单，这样也可以使行政相对人了解，更好地去维护自己的权益。

2.4.2完善行政程序的救济

在行政权力救济方面，在实践中往往由于行政机关没有告知行政相对人权利义务的救济方式，导致行政相对人有病乱投医，然后出现一系列影响政府形象，影响社会秩序的负面事件。导致行政机关在以后的行政管理中不好进行管理。

3行政程序的未来展望

3.1与建设现代服务性政府相衔接

2004年国务院在《全面推进依法行政实施纲要》中提出，转变政府职能建设服务型政府是推进依法治国的首要目标，2007年中共十七大也提出想加快行政体制改革，所以说在这基础上必须遵守相应的行政程序从而更好地行使行政权力。

3.2建立行政程序的监督机制

为了更好地防止行政机关内部的腐败与不作为，在行政程序的设置上不但要列出明细更要规定违反行政程序的法律后果，这样会使得行政机关按照法律程序作出行政行为。也会使得行政相对人的权益得到更好地保护。

4结语

为了适应当代法治政府的要求，简政放权，更好地发挥行政机关的行政效率和维护公民的权利，不断加强对行政程序的重视，以及对违反行政程序的利弊要规定清楚，是我们维护实体正义的重要保障。

参考文献

[1]姜明安《行政法与行政诉讼法》北京大学出版社（第五版）

[2]徐金桂《徐金桂讲行政》北京日报出版社

[3]《行政许可法》第十届全国人民代表大会常务委员会第四次会议于2003年8月27日通过，自2004年7月1日起施行。

[4]《行政处罚法》1996年10月1日施行

[5]《行政诉讼法》现行版本为2017年6月27日全国人民代表大会常务委员会关于修改《中华人民共和国民事诉讼法》和《中华人民共和国行政诉讼法》的决定，自2017年7月1日起施行。.

作者简介：徐静静（1992年7月—）女，汉族，河南周口人，上海政法学院宪法与行政法专业2015级硕士研究生，研究方向为行政程序。