中央与地方关系探讨

中央与地方关系探讨

高永

高永（中共洛阳市委党校河南洛阳471000）

【摘要】正确处理中央与地方关系一直是我国面临的重大实践课题和理论课题。本文在立足国情、总结经验教训的基础上，从宏观层面确立建构中央与地方关系的基本原则，探寻建构中央与地方关系的具体途径，以利益关系和制度创新为基本内容建构合理的中央与地方关系体制框架。

【关键词】中央与地方分权制度化

中图分类号：Ｇ71文献标识码：Ａ文章编号：ISSN1004-1621（2014）12-042-02

中央与地方之间的关系问题涉及到国家的独立统一、经济发展、政治稳定、居民所能享受到的公共服务等重大问题，因而长期以来引起了世界各国政府的广泛关注和高度重视。许多国家在这方面都进行有益的探索，并积累了许多宝贵的经验。在我国行政体制改革的不断推进的新时期，中央与地方之间的关系处理也显得格外重要。通过中央与地方的分权，中央政府能够更加有效地收集和处理实施治理所必需的信息并将自己的权力更加深入地贯彻到社会的末梢，并合理控制政府规模，建立一个更有效率的政府；而地方政府则能够更加了解民众的偏好，从而更加有效率地回应居民对地方性的公共物品的需求，同时各个不同的地方政府之间的竞争也有助于居民通过"用脚投票"获得更好的公共服务，地方政府也会由此产生制度创新。

一、孙中山、毛泽东、邓小平的分权理论

"一个世纪以来,中国人民在前进的道路上经历了三次历史性的巨大变化,产生了三位站在时代前列的伟大人物:孙中山、毛泽东、邓小平。"[1]尽管这三位伟人所处的历史时期不同,所面临的国内外形势不同,对社会主义的理解也不完全相同,但他们当时都对中央与地方关系问题进行了不同程度的探索。

（一）孙中山的中央与地方关系理论

由于政治环境的改变和认识的不断深化，孙中山关于中央与地方关系认识，大致经历了建立联邦制国家、处于联邦制与单一制的两难选择中、倾向于建立地方分权基础上的单一制国家三个时期。[2]

辛亥革命之前，孙中山的政治设计是在中国建立联邦制国家。孙中山主张实行联邦制主要有以下几个方面的原因：第一、对中国传统社会弊病及其根源的认识。他认为，中国存在种种弊病的一个重要根源是单一制的国家结构形式在调整国家内部关系时所具有的局限性，具体表现在：中国历史上的每一次重大的政治变动，都发生"地方豪杰互争雄长"的问题，最终影响新政权的稳定，因此，要想取得革命的成功，就必须在国家结构形式上实现革命性的突破。第二，对美国总统制和联邦政体政治上的向往。他目睹了美国实行联邦制，成为世界强国的事实，主张"效法"美国式的联邦共和模式，在中国也建立联邦制。第三，最为关键的是，孙中山对武昌起义后中国的政治现实的清醒认识。[3]

辛亥革命失败之后到护法运动期间，孙中山对中央与地方关系的认识处于联邦制与单一制的两难选择中。他试图寻找一个最佳的结合点，在划分中央与地方的权限上更加符合中国的现实国情，所以在构建民族国家的过程中，他就致力于构建一个中央与地方权力均衡、各司其职的单一制国家。

护法运动后期，孙中山倾向于建立地方分权基础上的单一制国家，提出了均权制，提出了划分中央与地方权限的标准，明确了均权主义的均权范围和均权界限主张均权主义下的地方自治。实行地方自治的目的是民权、民生主义，地方自治是实现民权、民生主义的依托。地方自治以均权主义为原则，凡事务有利于全国一致的归中央，有利于因地制宜的归地方，既不偏向中央集权，也不偏向地方分权。照此办法，就可以发挥地方的积极性，同时也不妨碍国家的统一。

（二）毛泽东：扩大一点地方权力，发挥两个积极性

1956年，毛泽东发表了著名的《论十大关系》的讲话，第一次从政制结构的层面讨论了中央和地方的分权问题。在这篇文章中，毛泽东从一开始就承认,中央和地方的关系是一个矛盾;要解决这个矛盾,目前要注意的是，应当在巩固中央统一领导的前提下，扩大一点地方的权力，给地方更多的独立性，让地方办更多的事情。为什么?毛泽东认为，这是因为中国是大国，人口众多，情况复杂。因此，分权管理(毛泽东称之为"两个积极性")比集权管理(一个积极性)更好。毛泽东明确指出，"我们不能像苏联那样，把什么都集中到中央"。

尽管这篇文章和这一节更多地是从经济建设的角度考察中央与地方分权的重要性和必要性，但毛泽东作为一位敏锐且务实的政治家，也考虑了影响分权的政治性因素。他希望建立一种相对灵活的政制架构，能在中央和地方的权力之间达成一种有利于全国整体利益的平衡。

根据当时的经验和实际情况，毛泽东提出几条基本的措施。首先是要提倡"同地方商量办事"的作风。其次，把当时的经济问题分为两类,一类主要靠中央管，例如发展工业,建立全国的国民经济体系；另一类则主要靠地方管，例如农业和商业。第三，强调限于"我们的经验还不多，还不成熟"，因此这是目前的做法。[4]

（三）邓小平：权力下放，但中央必须有权威

1980年8月，邓小平在《党和国家领导制度的改革》的讲话中指出，"权力过分集中，越来越不能适应社会主义事业的发展。"权力过分集中，是我国现行政治体制的主要弊端之一，"我们历史上多次过分强调党的集中统一，过分强调反对分散主义、闹独立性，很少强调必要的分权和自主权，很少反对个人过分集权。"[5]邓小平的这篇讲话，拉开了我国政治体制改革的帷幕，也强劲地推动着中央与地方关系的调整。因此，针对当时权力过分集中的问题，邓小平提出要调整中央与地方的关系，实行权力下放,扩大地方的自主权，充分调动地方和基层的积极性，而"调动积极性，权力下放是最主要的内容。"[6]在主张向地方分权的同时，强调该集中的必须集中，中央必须有权威。同时邓小平主张通过建立健全法制，调整中央与地方关系。

1982年宪法正是在十一届三中全会"加强民主，健全法制"精神指导下的产物，也使中央与地方关系有了法律基础。通过以上的改革思想和实践,地方获得了较大的自主权，充分调动了地方的积极性、主动性，改革开放取得了举世瞩目的成绩，在由计划经济向市场经济的转变中也取得了实质性进展。但是,在"放权让利"的改革中，由于财政体制改革导致政府财政收入占国民生产总值比例和中央财政收入占国民生产总值比例不断下降，中央政府财力不断下降，与此同时，地方财力不断扩大，已经形成"弱中央，强地方"[7]的局面。

二、转型时期的中央与地方关系

从1949年以来，新中国处理中央与地方分权的历史实践在分权与集权之间经历了多次调整，其中包含了相当多的经验与教训，并构成了国家转型发生的重要历史背景。从1978年开始的改革开放，伴随着关于中央和地方分权的重大调整，一方面分权极大地推动了改革的成功，另一方面改革所带来的国家转型也暴露了传统的中央与地方分权体制中的诸多问题。正是由于这些问题的出现，激励改革的不断深化，尤其是1994年实施的分税制在中国确立了财政联邦制，成为革命性的变革。

在推动经济发展和国家转型的进程中，传统的非制度化的中央与地方分权体制的弊病被暴露了出来，由于国家能力的弱化，中央在对整个国家实施治理时遭遇了困境，并且这一困境已经不再像过去那样可以单纯通过行政手段就加以摆脱，而需要寻求制度上的出路。于是，通过中央与地方的反复谈判、交易与妥协，分税制应运而生。基于财政上的压力，中央政府在1978年以后的改革中选择了求助于自己的政治权威，通过制度创新，用制度来加强自己的财政汲取能力，并进而保障宏观调控能力和政治整合能力。这一力图加强中央政府财政汲取能力、摆脱财政困境的制度出路，就是建立于事权和财权相结合原则之上、统一划分税种收入、分设中央与地方两套征税体系的分税制改革。可见，制度建设的重要性虽然明显，但并非通过意识形态驱动，而是利益的博弈使然。1993年12月15日，国务院做出《关于实行分税制财政管理体制的决定》，确定从1994年1月1日起改革现行地方财政包干体制，对各省、自治区、直辖市以及计划单列市实行分税制财政管理体制。分税制改革的原则和主要内容是：按照中央与地方政府的事权划分，合理确定各级财政的支出范围；根据事权与财权相结合的原则，将税种统一划分为中央税、地方税和中央地方共享税，并建立中央税收和地方税收体系，分设中央与地方两套税务机构分别征管；科学核定地方收支数额，逐步实行比较规范的中央财政对地方的税收返还和转移支付制度；建立和健全分级预算制度，硬化各级预算约束。

分税制的实施，基本成功地实现了其初衷。然而，分税制并非万能，虽然加大了中央财政转移支付力度，但对于地区差距问题，不仅未能加以解决，反而进一步扩大。而地方政府的行为失范问题，诸如地方保护主义、重复建设、忽视公共服务等等，仍然没有有效改观。对此，显然不能归咎于分税制，因为分税制主要着眼于财政资源的分配问题，而并不从根本上解决权力资源和政治责任的分配，中央与地方的分权，需要在分税制确立起来的财政联邦制基础上加以进一步的完善，这就更多地需要政治上的措施而不仅仅是经济手段。

由于社会的变化和转型,"商量办事"的非制度化思路作为一种政制原则变得不必要和不正当，制度化的问题已经非常必要。例如，如果说在毛泽东、邓小平时代倡导地方与地方之间"顾全大局，互助互让"，还可以行得通，在今天就很难落实了，因为分权后的地方利益更为突出了。目前在中国市场经济中普遍存在的地方保护主义就是一个证明；非制度化的分权带来的预期不确定，"上有政策，下有对策"会造就机会主义的政治经济社会伦理，不仅不利于中国的统一的市场经济发展，而且会威胁中国的政制统一和稳定。

事实上，自1990年代以来,在中央和地方分权问题上，中国已经有了相当一些制度创新并且有越来越强的制度化趋势。例如在立法权上，1979年《地方组织法》、2000年《立法法》都规定了地方的立法权限，尽管受制于单一制的理念，后者有意避免使用地方立法权的概念。此外，中央还给予地方一系列改革开放的政策。从长远看，允许有更大的地方性秩序生成、形成、竞争的自由空间，对社会转型、改革乃至对中国这样一个大国具有极其深远的意义。

在整个现代化的历史进程中，中央和地方的关系呈现出这样一条历史轨迹,即由分散而走向中央高度集权，再由高度集权过渡到适度的地方分权。中央集权与地方分权之间,可以而且应该找到妥协点与平衡点：给地方自主性以发展的空间,给中央调控力以合法地位。各方在其"度"的界限内具有合法性,成为相互制衡的对立面,二者的协调发展对中国的市场化与现代化起到了积极的推动作用。从现代化建设的历史经验和当代的社会历史环境以及政治、经济的发展趋势来看，中央与地方的关系应该是一种必要的中央集权和在中央政府有效控制下的地方适度分权相结合的关系，在体制模式选择上就是实行中央集权-地方分权的混合体制。

注释：

[1]江泽民.高举邓小平理论伟大旗帜,把建设有中国特色社会主义伟大事业全面推向二十一世纪[N].人民日报.1997.09.22.

[2]王双印.孙中山对中央与地方关系认识的演进[J].中国社会科学院研究生院学报.2005.4.

[3]同上.

[4]苏力"当代中国的中央与地方分权--重读《论十大关系》"[J].中国社会科学.2004.2.

[5]邓小平文选：第二卷[M].北京：人民出版社，1983.329.

[6]邓小平文选：第三卷[M].北京：人民出版社，1993.242.

[7]王绍光,胡鞍钢.中国国家能力报告[M].沈阳:辽宁人民出版社,1993.45.