选举技术与民主化进程(2)

　2002 年颁布的《党政领导干部选拔任用工作条例》第二条指出：“选拔任用党政领导干部，必须坚持下列原则： (1) 党管干部原则； (2) 任人唯贤、德才兼备原则； (3) 群众公认、注重实绩原则； (4) 公开、平等、竞争、择优原则； (5) 民主集中制原则； (6) 依法办事原则。”在上述六条原则中，“公开、平等、竞争、择优原则”是一个可以拓展的崭新空间。如何将这一原则“活学活用”，在六条原则之间达致有利于民主化的平衡？ 怎样形成一种良性的动态机制使得改革逐步朝民主化的方向发展？ 这是我们在今后的工作中需要不断思考和反思的问题。

　　3. 利益调整的渐进性任何改革必然涉及到既有利益的调整问题。利益格局变化的承载主体既可能是人，也可能是特定的组织，更多情况下是两者兼涉。改革对利益的调整是在一段相当的时间内进行的，并辅之于一定的补偿方式。从过程的眼光看，这是消解改革阻力的一种策略。考虑到中国政治的特点“， 在当前形式下，我国选举制度改革宜采取渐进的方式进行，尽量在现行宪法框架内逐步推进，否则可能会欲速则不达。”

　　4. 预应性所谓预应性是指任何改革的举措不能只考虑解决眼前的问题，而必须将每一具体的举措作为整体改革的一个有机环节，并在过程的序列中确定自己的位置。换言之，任一步骤在完成自身功能的前提下，其取得的成就必须成为下一步改革的铺垫，而不能成为进一步改革的阻碍。这样，点滴的改良才能形成一个不被中断的链条，时间维度的累积效应才能充分体现出来。用制度经济学的话来说，要形成一种良性的路径依赖关系和递进关系。质言之，预应性要求人们有发展的眼光。5. 可操作性所谓可操作性是指改革方案必须能够转化为具体可行的政策措施。改革的一个特点是避难就轻，或先易后难。一般的过程是先从体制的薄弱环节或非敏感部位着手，然后逐步向中心地带进发，利用改革过程中逐步增加的资源来依次解决难度越来越大的问题。在此，许多的原则问题被转化为技术问题，或者反过来说，所采取的技术手段常常体现着某种原则与精神。渐进性改革的这一特征给政策制定者提出了很高的“领导艺术”的要求：必须精心设计每一个具体举措，使得每一项措施都具有实践的可操作性，并且善于在经验案例的基础上提炼与加工，指导或推广到更大的范围。其最高境界是在不断总结修炼的前提下，形成法律修改的草本。

　　基于上述分析，是否可以达成如下的初步共识：在合宪合法合理的前提下，增强提名程序/ 方法的科学性和民主性，重点是增加开放度，扩大候选人的民意基础。

　　从理论上说，扩大候选人的民意基础有直接与间接两种方式。直接方式是诉诸选民，将候选人的提名权交给选民。间接方式是将提名权交给代表(如四川绵阳的主席团不提名模式) 。在这两种方式的基础上，产生了第三种杂交方式：直接方式与间接方式的综合(以两票制系列模式为代表) 。由于综合方式的不同，这里可能存在多元的选择空间。在此，笔者觉得“两个方案”和“杨集实验”值得提及，在逻辑上，它们都可以归结为“两票制系列模式”。

　　两个方案中的第一个是陈斯喜关于改进山西省临猗县两票制的建议(使之更具民主性和可操作性，更加规范化、制度化) 。为行文便利起见，不妨称之为“临猗模式”，其具体方案为：第一票为预选票，产生“建议候选人”。10 人以上选民可联名提名县乡政府领导人员的“建议候选人”，参选人也可以自己报名征得10 以上选民附议而成为“建议候选人”。选举委员会将建议候选人名单提交全体选民投票预选，并按得票多少排序建议候选人名单。(在这个过程中，允许建议候选人之间展开非对抗性竞争) 。第二票为正式选举票。预选后，选举委员会将“建议候选人”名单呈交县乡人民代表大会，由主席团或者代表联名按照在预选中得票多少顺序提出候选人，并经代表酝酿讨论后，由代表进行投票选举。第二种方案我称之为“深圳改良模式”。黄卫平等人主张，在深圳两推一选(三轮两票) 的基础上进行改革。具体做法是改“三轮投票制”为“两轮投票制”，把第二轮的“代表性民意票”与第三轮的“法定性选举票”结合起来。这样就由全镇所有合法选民直接推荐镇长候选人的初步人选，然后由镇党委据此向镇人大推荐民意票最多的两个或两个以上的正式候选人，进行差额竞选，最终选举产生镇长。

　　上述两种方案可以说还是纸上的东西，而湖北省京山县杨集镇的改革实验则是方案设计者已实现的蓝图(尽管存在各种问题) 。据《南方周末》报道，杨集镇的选举实验分为三个步骤：首先，召开全镇选民大会，由全体选民直接提名推荐候选人(“海提”) ，按得票多少，取其前三名；其次，召开全镇村(居) 民代表大会，对前三名投票，按得票多少，取前两名为镇长正式候选人；第三，召开镇人代会，对两名正式候选人投票，差额选举产生镇长。从程序角度看，杨集经验最值得关注的是，人代会选举具有一定的竞争性。这意味着人大代表虽然失去了实质性的候选人提名权，但发挥了正式候选人当选的决定权。

　　从理论上看，无论是(扩大民意基础的) 直接方式、间接方式，还是综合方式(综合方式中又无论是“临猗模式”、“深圳改良模式”，或“杨集模式”) ，提名方式的改革说到底就是如何处置民意、县乡人代会与组织意图三者之间的关系。就民意(选民) 与人代会关系而言，直选方式最大程度地张扬了民意，由此产生的最大问题则是人代会的选举往往成为过场的仪式。绵阳的间接方式虽然有利于加强基层人大的权威，且合乎现行法律，但它忽视了或没有考虑选民在候选人提名过程中的作用。考虑到中国政治体制的现实，我们有必要在这两者之间寻找一种平衡的方式，这种方式既必须考虑候选人的民意基础，也要使得人代会的选举具有实质性的意义。

　　考究上述提及的“临猗模式”、“深圳改良模式”以及“杨集模式”，不难发现它们都注意到了这种平衡的艺术。总体上看，两票制改良模式的要害是将选举区分为两个不同的阶段，在第一阶段充分吸纳民意，由此产生预选候选人或正式候选人(取决于权重如何分配) ；第二阶段是人代会的正式选举。为了避免这种选举走过场，就必须保留竞争性因素。通常保留竞争性因素的做法是，使正式候选人的数额大于当选职数(杨集模式) 。

　　基于上述分析，笔者建议对“临猗模式”、“深圳改良模式”以及“杨集模式”进行重述，采取一种在动态过程中“分享”提名权的办法。这一办法由四个环节组成：

　　1. 采取选民联名推荐，自荐附议等办法，产生“建议候选人”(体现选举的开放性或广泛性)

　　　　**辅助环节：对建议候选人的资格审查(由选举委员会负责此项工作) 。

　　2. 在全体选民的范围内进行预选，产生“预选候选人”名单(体现民意基础与公正性)

　　　　**辅助环节：在预选过程中“， 建议候选人”之间可以展开竞选。

　　3 (a).取前2 - 3 名预选候选人，在人代会上投票产生“正式候选人”或

　　3 (b).由党组织按照名单顺序取前2 - 3 名作为“正式候选人”，提交大会主席团

　　3 (c).分别由村(居) 民代表大会投票产生正式候选人

　　　　**人代会上代表投票决定及政党组织选择正式候选人，都具有遵循现行法律的象征意义。

　　4. 乡镇人代会上正式候选人再次竞争，由具有自主性的代表投票决定谁当选(不一定最高票当选) 。

　　需要注意的是，候选人提名权的这一分享程序不但是动态的，而且是柔性的，各地可根据自身的特殊情况作出相应的调适。

四、提名程序改革需正视的问题

　　提名程序虽然是一种选举技术的制度安排，但它决不仅仅局限于技术层面，不同的提名程序事实上反映了设计者的价值理念、政策立场和改革策略的考虑。如上所述，提名权改革的实质是如何处理民意、组织意图与基层人大三者的关系，而且这种关系的调整(在法律修改之前) 要尽可能地与现行法律的规定相一致。

　　1. 选民意志与代表提名权的关系在考察三者关系时，经验案例显示扩大候选人的民意基础(选民介入候选人的提名过程) 客观上对人大代表的联名提名权(以及主席团提名方式) 构成了挑战。在本文涉及的诸多改革模式中，除了四川的绵阳经验外，其余模式都程度不同地消解或稀释了代表提名权。尽管为了与现行法律接轨，一些改革模式试图通过人代会的环节来产生或确定正式候选人，但这种做法程度不同地带有仪式的性质。表面上看，人大代表(或主席团) 保留了对候选人的提名权或决定权，但实际上这种权力是悬置的，因为代表(或主席团) 只能根据基于民意的候选人名单来“选择”(这是一种典型的霍布斯选择) 。换言之，候选人很大程度上是在人大会场外面决定的。如果肯定代表(主席团) 的实质提名权，就有可能出现难以解决的问题：人大代表联名(或大会主席团) 在民意名单之外提名其他的候选人怎么办？ 逻辑上完全有可能出现这样的情形：预选名单得票最多的候选人没有成为正式候选人! 也就是说，民意预选对后来的环节没有任何法定约束力。显然这会导致严重的政治问题(选民不服，由此产生的乡镇长是否有足够的权威和合法性等) 。而避免这种情形的唯一方法，是让人大代表(或主席团) 尊重选民的意愿，在逻辑上和操作上都要将选民的选择作为自己的选择。这样一来，法律上规定的提名权就失去了原本的意义。

　　由此看来，不管我们怎样设计候选人的提名程序，在诉诸民意与保障人大代表的提名权之间确实存在一种此消彼长的紧张关系。一旦将民众因素纳入提名的环节(开放性) ，那么结果必然是“限制”了代表(和主席团) 的实质提名权。

　　2. 提名程序改革与人大制度建设

　　从技术角度看，选民提名与代表提名之间的紧张是可以通过法律的修改来消弭的。但是，不容易处理的是由此产生的理论与实践问题。从理论上说，选民与代表之间的职权分配是相互冲消的：代表的权力来自于选民的委托，一旦选民自己直接行使某种权利，代表的中介功能自然也就不存在了。从实践来看，如上所述，选民对候选人的意见表达架空了代表的实质提名权。这就产生一个非常重要的政治问题：乡镇长选举中的民意介入是否直接影响(阻碍) 了基层人大制度的建设与完善？

　　3. 组织意图与民意的关系

　　现在我们来考察三维结构中的组织意图与民意的关系。本文第五节讨论了诸改革模式的“外溢”趋势，换一个角度看，候选人提名方式的“外溢”也就是政党提名方式的多样化。传统做法是基于组织部门的考察，经由党委决定，然后以主席团提名的方式进入选举程序。诸改革模式发展出了新的政党提名方式，例如，深圳大鹏的做法是把获得民意票数的多少作为党委提名候选人的依据，然后通过主席团提名进入选举程序。换言之，选民推选+ 村民/ 居民人民代表会投票= (政党接纳名单) 举荐正式候选人。而四川遂宁的步云乡直选则是政党提名候选人与其他候选人直面竞争。在这些可能的组合中，党组织提名面临的抉择是： (1) 独立提名，并列竞争(步云乡直选) ； (2) 不独立提名，照单接受(深圳大鹏，湖北杨集) ； (3) 形式上放弃提名(或不通过主席团提名) ，如四川绵阳的做法。

　　无论在哪一种模式中，我们都发现传统的组织安排方式或多或少经历了变化。这是否构成了对党管干部原则的挑战？ 有人认为，两票制的改良模式肯定了党管干部的原则“： 实行两票制后，党管干部原则也不会受到削弱，只是将党组织过去直接向主席团推荐人选改为向选民推荐而已，党组织通过组织选民提名建议候选人并支持其参与竞争来实现党对干部的管理。这样不仅不会削弱党管干部，而且可以极大地提高党管干部的水平，增强干部参与竞争的能力，增强干部对党负责与对人民负责的一致性。” 然而，接下来更为严峻的问题是：政党向选民推荐的候选人如何才能够得到选民的支持？ 遇到强有力的挑战者怎么办？ 显然，按这个方向去努力的话，组织部门的工作方式需要发生重大的变革。