全域土地综合整治问题研究

全域土地综合整治问题研究

刘婷婷1，赵红强2

1.西安天正房地产资产评估顾问有限公司 710000  2.陕西自然资源勘测规划设计院有限公司710000

摘要:本研究采用实践与理论分析相结合方法，分析目前全域土地综合整治实施过程中存在的问题，针对问题提出解决办法与建议。本研究认为农村集体产权制度改革是全域土地综合整治工作开展的内在需求与必要条件，同时农村集体产权制度改革是实现基层土地资源有效管理的重要手段，在资金方面，资源货币化资金筹措模式是破解乡村振兴暨全域土地整治资金难题的重要选择。

关键词：全域土地综合整治，制度改革，资源货币化

1.引言

从2018年中共中央、国务院首次提出“加快国土综合整治，实施农村土地综合整治重大行动”[1]以来，国家陆续出台多项政策支持全域土地综合整治工作，随后浙江、湖北、河南、江苏等多数省份相继启动实施，全域土地综合整治作为推进国土空间治理的重要平台和抓手，正在由试点实施走向全国推广，全面赋能新时期生态文明建设和乡村振兴战略。

全域土地综合整治是对土地整治的继承和发展，它的提出是应对中国经济社会发展过程中空间布局无序化、土地资源利用低效化、生态系统质量退化、农村耕地碎片化[2]等问题的需要，实现土地整治向规划管控和空间治理方向的转变。其实施以乡镇为基本单元，任务包括农用地整理、建设用地整理、乡村生态保护修复及历史文化保护等，通过整治项目的实施，达到集约高效的生产空间、宜居适度的生活空间、山清水秀的生态空间的全域整治目标[3]。

2.国内全域土地综合整治政策总结

在法律法规保障体系层面，国家和地方均还未出台相关专门法律法规用于规范全域土地综合整治工作，对于土地权属调整、公众参与、各部门协调及相关权利义务等重点内容均无比较详细的规定及要求，保障体系有待进一步健全，对于实践地区而言可考虑结合自身实际制定相关法规及规范对全域土地综合整治工作各个流程做出详细规定，以规范地区全域土地综合整治工作开展。

从各省市目前出台的全域土地综合整治相关政策对比来看，除了全面落实国家政策外，各省市在指标奖励、资金奖励以及相关政策支持力度上较为丰富，同时在集体经营性建设用地入市、农村集体经济构建等制度改革和创新等方面给予一定鼓励，但均偏向于宏观，在资金筹措方面也均较少涉及，只提出了原则性的要求和指导。相关地区在出台相关法规及政策时，应重点考虑增加上述相关内容的制定和指导，以顺利推进全域土地综合整治工作开展。同时目前全域土地综合整治工作普遍面临资金难题，而集体经营性建设用地入市是一项重要的资金来源，有必要在对资金筹措及集体经营性建设用地入市开展重点研究[4]，以便对相关地区后续相关法规及政策制定提供参考。

3.全域土地综合整治问题及对策

3.1农村集体产权制度改革是全域土地综合整治工作开展的内在需求与必要条件

乡村振兴战略的20字方针囊括了其实现的五大目标，具体包括“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”，实现这些目标离不开产业用地的配置、生态用地的修复、农业用地的优化布局，这恰与全域土地综合整治中建设用地整理、农用地整理、乡村生态保护修复等任务对应，表明乡村振兴战略从本质上可以驱动全域土地综合整治的步伐，而全域土地综合整治是实现乡村振兴目标的重要手段。可见，开展全域土地综合整治工作的内在需求便是与乡村振兴战略紧密结合。

在乡村振兴战略下，通过完善农村集体产权制度改革（资源变资产、资金变股金、农民变股东）构建新型农村集体经济组织，通过股权纽带，将分散的农村资源、资金、农民组织起来，将原有的前置的农户分散吃租改变为后置的集体分红，强化集体土地所有权权益。村集体经济组织统一谋划、统一组织，出于为多数村民利益考虑，能够做出更理性的决策，能够大大降低沟通成本与拆迁成本，真正实现土地综合整治全域全要素的整体保护与开发。同时，通过股权纽带构建的新型农村集体经济组织，在全域全要素布局优化调整后，将不再需要开展复杂的土地权属调整工作，大大节约项目建设成本。

3.2农村集体产权制度改革是实现基层土地资源有效管理的重要手段

当前，在家庭联产承包责任制制度下，农村土地资源分散在大量的农户手中，分散农户的承包经营权在现实中是强于集体所有权的，二者之间经常相互利益对抗，村委会无法实现对土地资源利用的有效管理。农户基于理性的经济利益考虑，往往选择将土地用于种植经济效益高的非粮作物，而自然资源管理部门的各项法律、法规及政策在基层也往往面临着失效的困境，导致粮食安全面临较大挑战。

通过“三变改革”构建的新型农村集体经济组织，以股权纽带，能够实现将全域土地资源集中统一管理，其效果相当于恢复了集体所有权权益的地位和作用。强化权利的同时也强化了村集体所有权应承担的义务，耕地与永久基本农田保护有了明确的责任主体，而不是像改革之前的虚置，导致粮食安全责任实际上是无人负责的（分散的农户在现实中对粮食安全是不负责的）。而对于自然资源管理部门的各项法律、法规及政策，由于不再是直接面对数量庞大且分散的农户，而是具有法人资格的农村集体经济组织，将彻底解决在基层管理失效的困境。

3.3资源货币化资金筹措模式是破解乡村振兴暨全域土地整治资金难题的重要选择

当前，无论是乡村振兴还是全域土地综合整治都面临着资金困境，在政府财政资金紧张并将长期处于紧张状态的条件下，如何引入社会资本参与，是现实的迫切需求。

我国现状的一个显著特征就是大量的自然资源、尤其是乡村自然资源长期处于沉睡状态，因为没有实现自然资源的货币化，农民长期无法获得财产性收入，而自中央提出新农村建设以来，国家财政向“三农”领域的投资巨大，在乡村形成了巨量的沉默资产，资源货币化随着相关制度的改革已逐渐具备条件。通过资源调查、价值评估，对资源进行货币化转换，实现乡村资源价值标准化，特别是集体经营性建设用地作为乡村资源性资产的重要组成部分，在符合相关政策的条件下，通过就地入市、调整入市等方式，将为村集体带来重要的财产性收入。

在资源货币化的基础上，通过建立健全农业支持保护体系和实施乡村振兴战略财政投入保障制度，以市场化方式设立乡村振兴基金或“两山”银行，综合运用财政、金融等政策措施，完善政府性融资担保机制，依法完善乡村资产抵押担保权能，改进、加强乡村振兴的金融支持和服务，作为乡村自然资源和社会资本对接端口，破解社会资本“不能投”“不敢投”的难题，疏通社会资本参与乡村振兴渠道，从根本上破解乡村振兴暨全域土地综合整治资金困境。

目前，无论是现行法律法规及政策导向还是以往各地区整治项目实施案例，全域土地综合整治项目资金筹措发展方向主要为依托乡村振兴战略，以政府为引领，以资源货币化为基础，以市场化运作为主导，疏通各类资金进入乡村的障碍，建立平台整合资金发挥集中规模效益，助力乡村振兴。相关地区在后续的政策制定上，可结合本地区乡村振兴战略，推进制度改革与创新，制定符合地方实际的多元化的乡村振兴资金融资渠道，助推全域土地综合整治工作顺利开展。

参考文献（References）

[1]《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》；

[2]《自然资源部办公厅关于进一步做好全域土地综合整治试点有关准备工作的通知》（自然资办函〔2020〕1767号）；

[3]《全域土地综合整治试点实施要点（试行）》（自然资生态修复函〔2020〕37号）

[4]国务院办公厅《关于深化农村集体经营性建设用地入市试点工作的指导意见》（厅字〔2022〕34号）。