高速公路征地拆迁常见问题及费用控制分析

高速公路征地拆迁常见问题及费用控制分析

周萱、刘鑫文

(中国水利水电第十四工程局有限公司)   云南昆明  650041

摘 要: 本文以宜昭高速公路（彝良（海子）至昭通段）建设项目为依托，对项目建设实施征地拆迁过程中存在的难点问题进行了阐述，并从征拆资金管理模式以及超概算费用情况进行分析，探讨怎样在项目建设全过程中有效对征迁费用进行控制。  关键词: 高速公路; 征地拆迁; 补偿标准; 费用控制

一、工程概况

彝良（海子）至昭通段建设项目是宜宾至彝良至昭通高速公路的一段，位于云南省昭通市境内，路线起于昭通市彝良县海子镇，止于昭通市昭阳区北闸镇，路线全长92.718km，沿线经过昭通市下辖的彝良县（海子镇、角奎镇、洛泽河镇）、昭阳区（盘河镇、北闸镇）。全线按双向四车道高速公路标准建设，设计时速80km/h，路基宽24.5m。本项目建设对于完善区域路网，提高路网连通度和可达性，提升公路网运输服务效率具有重要作用，建成后，可以使滇东北地区更快捷到达成渝经济圈，促进经济发展。本项目的建设对完善区域主干线公路网，改善滇东北地区交通条件，加强云南省与内地联系，促进滇北贫困区社会经济发展、旅游资源开发、增加民族团结具有重要意义。项目地处昭阳区、彝良县城乡结合部，先后多次穿越内六铁路、规划区、大型厂区及矿区等，村庄密布，高压、通讯等线路交错纵横，且线路长，点多面广，涉及社情民意复杂，征地拆迁工作推进难度较大。

二、征地拆迁关键问题分析

1.征迁标准差异影响问题

本项目征迁标准执行《昭通市人民政府办公室关于转发昭通市交通基础设施建设征地拆迁安置指导意见的通知》昭政市发〔2016〕156号、《 昭阳区人民政府关于印发宜昭高速公路建设昭阳段征地拆迁补偿方案的通知》昭区政通〔2017〕25号、《彝良县人民政府办公室关于印发彝良县高等级公路（宜昭高速、昭泸高速、彝牛二级公路）建设征地拆迁补偿安置办法的通知》彝政办发〔2017〕10号、 《彝良县人民政府办公室关于印发彝良县县城规划区集体土地及其地上附属物征收补偿安置办法的通知》彝政办发〔2017〕56号。市政府仅制定对各县区交通基础设施建设征地拆迁赔偿标准的指导意见，昭阳区、彝良县又结合实际，参照本县区近期实施的其他用地补偿标准制定本县区征地拆迁补偿标准和实施办法，在项目建设征迁过程中可能会出现同一地区或同一地块补偿标准不一致情况，如   项目所处县区分界位置，昭阳区的补偿标准高于彝良县（昭阳区占地4.6万元/亩、彝良县占地3.4万元/亩）；项目穿越县城规划区分界位置，规划区内的补偿标准高于规划区外（规划区占地5.6万元/亩）；项目占用国用用地补偿标准远远高于一般用地（国有占地约20万元/亩，需经评估机构进行相应的评估）；或者与其它建设项目，由于实施阶段不同造成被征迁群众所得补偿费用不一致的情况等，引起被征迁群众情绪不满，影响征拆工作推进。其原因为: 同一区域，相应制定的补偿标准不一致; 不同时间段，土地产值不相同，近几年补偿倍数逐渐提高，同时社会经济发展、物价上涨，后期开工项目补偿费用较高。但高速公路建设属国家基础设施建设项目，由地方政府发布统一征地拆迁补偿标准，执行过程具有政策性和强制性，除特殊情况确实无法执行的由政府部门采取“一事一议”原则重新确定更改，否则无合法合规依据的不得调整标准。

解决此类问题需注重舆论导向，加强宣传力度。项目建设指挥部、项目公司、县区三办及乡镇政府部门和参建单位应通过现场会、宣传手册等方式加大宣传力度，做好解释工作，让沿线群众了解征地拆迁政策，同时广泛宣传高速公路建设的重要性和给群众所能带来的切身益处，促使沿线群众能积极、主动支持和配合征迁工作。

2.施工环境对沿线居民区影响问题

高速公路建设项目线路长、点多、面广，情况复杂，且建设期各类施工设备运行、车辆通行频繁，造成的震动、噪声、扬尘等会给沿线群众生产生活带来较大影响，可能引发阻工等问题，如彝良县段项目线路附近大都种植樱桃、花椒经济作物或农作物，在项目建设过程中，扬尘对经济或农作物的产量和品质产生了一定影响，但当地居民以此为借口提出较多不合理诉求，不予解决就进行大规模的频繁阻工；还有项目红线外房屋等建筑物，在项目施工过程中因放炮、开挖等原因造成了一定损害，加之当地居民房屋一些仍是土木结构，或一些本来就是年久失修，已不居住，房屋本来就存在了一定问题，在项目施工过程中，涉及居民就要求进行拆迁赔偿，否则就进行阻工，此类问题频繁发生，项目建设顺利推进受到很大影响。

为解决施工环境造成对沿线居民生活生产的影响问题，项目公司督促施工单位加强文明工地管理，采取洒水措施，减少扬尘的影响；对距居民区较近施工区域，采取合理的施工技术方案，安排错峰生产或尽量避免使用炸药进行开挖等措施，尽量减少或避免对沿线居民的影响，尽可能降低影响程度; 对于无法避免问题，项目公司配合项目指挥部

联合地方政府部门及时出面进行协调，争取理解和支持; 同时项目公司积极响应国家脱贫攻坚政策，采取援助、帮扶等方式，改善项目公司与沿线群众关系，化解矛盾，推进项目顺利建设。

3.公路建设对周边环境影响问题

高速公路建设对周边地形地貌及部分地区水文地质环境改变较大，且高速公路为线性工程，建成后全封闭运营，穿越村庄、厂  矿  后，会对道路、沟渠等造成一系列阻断问题，给部分沿线居民原有的生产生活带来较大改变，由此带来征迁问题隐患。本项目穿越人群密集区，此类问题尤其突出。全线断路、断渠、断沟数量众多，对于“三改”(改路、改沟、改渠)工程，应提前设计并实施，项目公司督促施工单位安排施工计划，原则上“先通后断”，部分路段因现场地形条件限制需先断后改的，安排好临时绕行或保通方案，保证群众正常生活需要。少数情况下工程建设会对该地区水文地质环境造成一定影响，特别是隧道工程和高边坡开挖影响较大，如本项目康家坪隧道施工过程中，打穿地下水层，造成附近三寨村饮水水源干涸，随后发生多次村民集体阻工，影响项目建设的正常开展。

为解决该问题，项目公司联合指挥部及时同地方政府进行现场协调会议，议定饮水改造工程方案，并采取临时抽水措施保证群众生活所需，达到路地双方相互理解、相互支持，积极构建和营造和谐的施工环境。同时本着“以人为本、和谐拆迁”的原则，需时刻把群众的利益放在首位考虑。在征迁过程中，对沿线居民反映的问题要及时处理，对其合法权益应予以维护; 对沿线群众合情合理但不合规的要求，应充分考虑各种因素采取相应措施，妥善处理; 对持无理要求的不法分子，积极争取政府部门给予支持，严格按照程序予以处置。

4.公共设施项目迁改或跨越制约项目工期问题

征地拆迁过程中涉及电力、通讯、管道迁改等工作；同时涉及跨越铁路、公路、河道、天  然气管道等协调问题，由于涉及多个单位和部门，需进行专项设计、审批、施工，周期一般较长，制约工期。需提前进行计划，由专人进行对接协调，从程序办理到施工工序衔接制定详细的时间计划，从而推进项目建设进度。

三、征地拆迁补偿费用控制

1.征迁资金管理模式

本项目，按照省市人民政府要求，结合项目实际情况，为做好宜昭高速公路彝良（海子）至昭通段征地拆迁工作，保证工程按计划顺利实施，项目公司与县、区人民政府签订了征地拆迁协议书，根据协议书约定：县、区人民政府负责实施征地拆迁工作和负责协调处理征迁工程中可能发生的相关矛盾纠纷；土地征用及拆迁补偿费用暂以两阶段初步设计量进行计列，最终按施工图设计批复数量和征地拆迁安置补偿补助标准计算确定，超出初步设计概算费用按《昭通市人民政府办公室关于转发昭通市交通基础设施建设征地拆迁安置指导意见的通知》昭政市发〔2016〕156号文件执行，由县、区人民政府自筹或协调项目公司共同解决，原则上项目公司承担不高于85%，县、区人民政府承担不低于15%；为加强征迁资金管理和成本控制，县、区人民政府按季度将支付、兑现情况反馈给项目公司；项目公司按工程建设进度计划分期分批向县区人民政府征迁协调机构。

2.征迁超概分析

①.征地拆迁数量情况：目前本项目红线用地累计完成5227.23亩，概算红线用地为5117.14亩，超概算110.1亩，超概率2.2%；临时用地累计完成5336.93亩，概算临时用地为3570.68亩，超概算1766.25亩，超概率49.5%；“三线”迁改、房屋拆迁、坟墓搬迁量概算中未分类统计，统一按拆迁补偿款进行计列。

②.征迁资金情况：因项目还未建设完成，根据目前拨付征迁费和对项目后期征迁测算费用共计约10.98亿元，项目初步设计批复概算费用为5.83亿元，共超概算约5.15亿元，超概率88.3%。其中征地费用约4.46亿元，概算费为2.56亿元；超概算约1.9亿元，超概率74.2%；拆迁费用约3.67亿元，概算费用为1.1亿元，超概算约2.57亿元，超概率233.6%；政策性规费约2.43亿元，概算费为1.93亿元，超概算约0.5亿元，超概率25.9%；工作经费约0.37亿元，概算费为0.19亿元，超概约0.18亿元，超概率994.7%；矿产覆压费约0.05亿元，概算费用为0.05亿元。                                     

2.超概算原因及建议

从征迁超概分析数据来看，本项目红线用地面积超概不大，控制较好，但因征地补偿标准差异较大，导致征地费增加较大；临时用地面积增加较大，临时用地由施工单位负责选取和使用，项目公司难以控制，但根据施工总承包合同约定，该笔费用最终由施工总承包单位负责承担；其次是拆迁实际情况复杂、面广、量多，难以控制，导致拆迁费用超概较大，具体征迁超概原因及建议如下：

(1).因昭通地区的特殊地形地貌和地质情况，项目线路穿越区域山高坡陡、地形起伏大、地质条件较差等原因，一是征迁过程中丈量出来的用地面积会比设计用地面积偏大，二是容易发生边坡滑塌等自然灾害，需要新增用地，三是项目占用彝良

县规划区用地和驰宏公司国有用地，其征地补偿标准较高，因此导致征地费用增加。此部分费用在初步设计概算中未考虑，在进行工程设计变更时，应考虑由此增加的征地拆补偿费用。

(2).初步设计概算编制时间距开工时间较长，现场实际情况和补偿标准均已变化。从项目完成立项、设计、各项前期审批工作，到实际进场开展征迁工作时间相隔较长，征地范围内地面构造物及附着物种类、数量均有较大变化，还有昭通地区独特的“吊脚楼”房屋建筑结构也使实际拆迁面积大幅增加、“三线”迁改中电力线路迁改工作量较初设阶段大幅增加等原因，导致拆迁费用增加较大；同时因社会经济发展，实际执行的征地拆迁补偿标准与初步设计概算标准有差异（初步设计概算使用征地补偿费2.6万元/亩，而实际执行的补偿远远高于概算计算标准）。在这种情况下，如果在项目正式开工进场前，能对原有初步设计概算进行现场复核，并适当予以调整概算，或者加强设计深度等方式，将有利于项目征地拆迁费用成本控制。

(3).因国家出台新的相关政策文件（如《云南省国土资源关于切实加强十三五省以上高速公路用地耕地占补平衡保障有关问题的通知》云国土资〔2018〕191号，增加购买产能指标费用）导致相应规费增加，还有征地拆迁费的增加导致工作经费增加等原因，该问题建议与政府部门对接协调，争取政府政可能的相关政策性优惠，解决部分超概事宜。

(4).超出征地拆迁补偿标准范围外项目较多。由于实际征地拆迁项目种类非常多，地方政府发布的统一征地拆迁补偿标准项目不可能全部囊括，此类项目一般属于初步设计概算外且最终补偿费用难以控制。建议对于标准外拆迁项目需由地方政府组织各级协调机构、被拆迁单位或个人共同采用“一事一议”原则，综合考虑市场价格和实际情况进行协商确定拆迁费用，或由地方政府制定出台相关补偿标准文件（如《彝良县人民政府办公室关于印发彝良县高等级公路建设征迁漏（缺）项补偿标准的通知》彝政办发〔2017〕70号），确保征迁费用使用的合法、合规及可控性。

(5).红线外产生征迁费用较多。为推进和谐外围建设环境构建，贯彻人性化征迁理念，由于工程建设对周边群众生产生活造成影响的线外问题，如：由于施工造成群众公共实施、设备损坏；隧道、高边坡开挖引起周边居民房屋不均匀沉降开裂；边、死角地补偿等，均增加了征迁费用。建议由地方政府组织，相关单位参加，共同研究制定了补偿或处理方案。并在项目设计初期进行更详细的现场踏勘，并综合考虑项目实施后的实际情况，对线外可能发生的征迁补偿项目预留部分征迁费用。

四、结语

征地拆迁工作作为高速公路建设的重要一环，不仅影响到公路项目建设的工程造价和进度，而且也涉及到沿线单位和群众的生活质量和社会稳定问题。实施公路项目建设最大的难度在于征地拆迁，这也是建设单位、参建单位以及当地政府最为关注的焦点，因征地拆迁而引发的矛盾近年来也开始趋于复杂化，征迁补偿和安置政策的落实与否，很大程度上决定了公路项目的顺利推进，如果各项补偿、安置做不到位，就会导致征迁工作推动不起来，公路项目建设也受制于此，甚至还会引发群众集体上访等不稳定因素，整个项目建设进度、工期等都将受到严重影响。因此，稳妥做好公路项目征地拆迁工作，需要不断进行政策解释、思想动员和组织协调，不仅要严格落实政策、法规，更离不开公路项目沿线地方政府、村社基层组织及沿线群众的大力支持，规范公路项目征地拆迁，切实保障各方合法利益，对促进公路项目顺利建设具有重要的意义。本文详细分析了高速公路项目征地拆迁遇到的重点难点问题以及解决此类问题所采取的一些方法，对征迁工作中如何协调处理好路地各方关系，达到以人为本、和谐拆迁的目标具有重要的借鉴意义。此外，对征地拆迁补偿费用控制的分析及建议，也将有效解决征迁补偿费用超概算情况频发的问题，进而更好地控制投资成本。