浅议集体经营性建设用地入市

浅议集体经营性建设用地入市

肖先柳，曾昭科

赣州市国土空间调查规划研究中心，江西省赣州市，314000

摘要:在集体经营性建设用地入市改革试点取得显著成效的背景下，入市改革范围逐步扩大，入市改革涉及多方利益群体且各方面机制还未成熟，较易引发社会稳定风险，对集体经营性建设用地入市进行社会稳定风险评估成为必要性。对集体经营性建设用地入市进行社会稳定风险评估研究，可防范化解入市改革可能会带来的社会矛盾，推动入市工作科学合理地展开。基于此，本文展开分析，期望带来借鉴。

关键词：集体经营性建设用地入市；社会稳定风险；对策

1赣州实践

以义源村村庄规划为例，采矿用地：为村集体权属的集中连片采矿用地（现状204），共25.18公顷，共分为三个片区，分布在村域东南侧和南侧。工业用地：为村集体权属的工业用地（现状203），4.33公顷，主要分布在村域南侧的交通干道周边。闲置宅基地：0.5公顷。

产业空间布局：

一轴两带一心四区：“一轴”：即城郊融合发展轴，依托323国道交通优势，连接茅店、梅林 、沙河等周边城区，形成城乡联动融合发展态势，促进义源村庄发展建设。“两带”：就农村休闲度假游憩带和百里滨江绿廊游憩带。“一心”：即公共服务中心，在村域中心位置，结合村部集中布局村庄公共服务设施。 “三区”即生态体验区、农业生产区和特色旅游区。

规划意向：

设计思路：利用系列的空间要素进行生态景观处理，最大程度保留矿坑崖壁、水景等的场所特征，成为最生态、特殊的体验场所；倡导功能再生，依托四处各具特色的矿坑，构建健康运动、生态教育、艺术活动和温泉体验四个主题，打造吃住游购娱于一体的生态景区。

整体布局：打造攒子瀑、石趣谷、温泉酒店、大凹剧场、伴山营地、星空餐厅、砖窑餐厅、配套酒店、游客服务中心和停车场等功能。健康运动：利用生态步道将原本互不相通多个采石坑串联起来，整合成健康运动的大系统，同时利用中间过渡场地打造矿野拾趣、运动攀爬、伴山营地和多种郊野运动。生态教育：强化生态主题，将植物科普、植物观赏和生态沉浸式体验引入景区，赋予教育科普功能。温泉体验：最东侧的宕口深而隐蔽被定位成静谧休闲的温泉酒店附属设施，气势恢宏的巨大石壁，多姿多彩的野生植物等，形成了得天独厚的生态的温泉体验场所。吃住游购娱相关配套：建设星空餐厅、砖窑餐厅、配套酒店和游客服务中心和停车等配套设施。

2推进集体建设用地入市地方探索的措施

2.1稳妥推进入市工作

第一，有序扩大集体建设用地入市地方试点数量。新《土地管理法》实施三年多来，集体建设用地入市改革并未全面铺开的主要原因在于入市范围、主体、途径、方式、程序、分配等问题仍缺少广泛实践基础。专门出台地方性文件对集体建设用地入市进行规范和探索的地方仍然较少，且基本集中于东部沿海地区。“经济发达的东部地区的存量集体建设用地远多于中西部地区”。这表明，集体建设用地入市地方试点数量仍需稳妥有序扩大，尚未开展入市试点的地方，应结合实际情况，及时跟进。然而，各地集体建设用地分布情况和操作入市力度存在差异，不能“一刀切”，应由各地区在积极探索的基础上，根据土地存量、产业特征和土地权属等情况选择符合本地情况的入市规则，实现以入市促发展的目标[2]。

第二，激励地方政府积极推进集体建设用地入市进程。与中央层面积极鼓励入市相比，地方政府推动入市之动力和意愿则参差不齐，部分地区入市意愿较弱。当直接征地转为“入市”，意味着地方政府从土地经营者向公共管理者转变，地方政府的收入将会大幅度减少，迫切需要寻找推动入市的动力来源。

2.2灵活设计入市规则

在限定框架下采取弹性规定，允许多样化的入市模式存在。在入市探索过程中，允许各地差异化规定是试点探索的应有之义。集体建设用地入市“需要平衡国有和集体所有两种土地所有制之间的利益”，涉及多方主体的利益博弈，需要地方政府打开思路，创新集体建设用地入市规则，因此需要允许多样化的入市模式存在。例如，在入市范围问题上，《土地管理法》并未将入市交易范围限定为存量。对于存量集体建设用地不足的地区，可以积极放宽可入市的土地范围。要结合当地集体建设用地的存量现状、市场需求，制定详尽之规范细则，明确范围边界。若入市范围过于狭窄，将成为限制入市的掣肘，无法充分激活农村土地活力，同时削减了政府、集体和农民的入市积极性，给招商引资造成一定负面影响，不利于集体建设用地市场的可持续发展。

2.3处理风险的具体措施

集体建设用地闲置浪费风险、政策选择性执行风险、耕地流失风险、社会舆论风险、党政方针与国家法规风险、地区社会经济发展风险、措施的可控性风险、自然生态环境风险、可行的科学性风险九项风险值较低，但仍具有潜在风险，需要从三个方面采取缓和措施。一是在入市前做好区域社会经济发展可行性分析，并严控生态环保准入门槛；二是针对入市土地利用问题，需要进一步落实土地用途管制，做实空间准入、做准地类监测[3

]；三是通过政府、基层组织、社会等多方主体进行普法宣传以及入市相关知识的普及，让社会公众理解入市、支持入市。而社会公众权益冲突风险、审批权限与审查报批程序风险、信息公开与参与机制风险、经济发展与国土空间等相关规划风险、监管机制风险、利益承担与补偿风险六项风险值相对较高，是主要风险因素，因此需要采取针对性措施以降低风险。

第一，社会公共利益冲突风险是最高的，需要完善入市收益分配制度，明确土地收益的去向与用途。这说明社会公众对当前利益分配机制存在质疑，因此在入市后社会公众可能会存在个人合法利益受损的担忧，可能会存在一定的社会矛盾。完善明晰土地收益分配机制，可降低入市后社会各方主体在土地利益方面产生冲突的可能性[4]。

第二，审批权限与审查报批程序风险相对较高，需要简化入市流程与审批程序，增加入市的可操作性。为保障集体经济组织的合法权益，政府对于入市条件与范围设置较为严格，导致入市审批程序与流程较为繁琐。致使社会公众容易在入市审查报批程序与流程方面产生较多的负面情绪，造成社会的不稳定性。需要在简化入市流程与审批程序的同时，加大对入市程序与流程的宣传，让社会公众识别入市程序与流程，减少公众对入市的负面情绪[5]。

第三，针对信息公开与参与机制风险，需要建立公开透明的信息机制，真正让群众做入市参与主体。这方面风险相对较高，但也侧面反映出社会公众认为入市能够带来一定的社会效益，因此对入市具有较高的积极性，殷切希望参与其中，但同时对模糊的信息公开机制与较低的群众参与度存在一定的质疑。因此，在入市实施过程中要广泛征求群众意见，让集体经济组织成员参与到入市中去，真正让群众做入市参与主体[6]。

第四，对于经济发展与国土空间等相关规划风险，需要对国土空间与经济发展等相关规划进行完善，与入市改革相衔接。这反映出国家在推出集体经营性建设用地入市改革的同时，暴露出在相关规划方面的缺陷，如部分地区的国土空间规划缺少前瞻性，没有给入市留下余地，致使入市在规划限制下难以开展，导致社会公众对入市改革存在质疑。增加相关规划与入市改革的衔接性，可提高社会公众对入市改革的认可度与信任度。

第五，监管机制风险贯穿全局，需要建立多主体、全方位、全过程的监管机制。通过问卷调查发现，社会公众强烈要求要有强有力的监管机制以抑制职务犯罪，这反映出社会公众对部分政府公职人员以及基层干部存在较低的信任度，对于入市改革能否保证各方主体合法、合理、正当享受改革红利存在质疑。因此需要落实并完善监管机制，真正保证监管机制不流于形式[7]。

第六，利益承担与补偿是最易导致社会矛盾冲突的风险，需要明确入市安置补偿方案，并建立完备的入市社会保障机制。利益承担与补偿风险清晰可见，社会公众对于货币补偿标准以及安置方案存在不满，将会直接导致社会矛盾冲突。而入市项目实施的“定心丸”，社会保障机制的不完备会造成社会公众的抵触情绪。对此，亟待统一货币补偿标准、明确安置方案，以及完善入市社会保障机制。

结束语

推进集体建设用地入市改革，事关农民切身利益，涉及各方面利益重大调整，必须审慎稳妥推进。这意味着，集体建设用地入市改革要再行试点，暂缓全面推开。在此背景下，需要从新法实施后的地方性探索中汲取入市管理规则的经验，以更好地服务于入市改革进程。

参考文献

[1]张晓明.集体经营性建设用地同权入市道阻且长需进一步加强政府引导和制度供给[J].中国经贸导刊,2022,(10):88-91.

[2]陈玺岚.集体经营性建设用地应以有期限的使用权入市[J].农村经济与科技,2022,33(19):55-58.

[3]申苗苗.关于农村集体经营性建设用地入市利益分配问题研究[J].山西农经,2022,(19):75-77.DOI:10.16675/j.cnki.cn14-1065/f.2022.19.024

[4]黎振华.宁夏农村集体经营性建设用地入市困境研究[D].宁夏大学,2022.DOI:10.27257/d.cnki.gnxhc.2022.002100

[5]符俊鹏.乡村振兴背景下集体经营性建设用地入市实践及思考——以重庆市大足区为例[J].农村经济与科技,2022,33(11):13-15+50.

[6]闫磊.文昌市农村集体经营性建设用地入市创新实践与经验启示[J].南方农业,2022,16(11):127-130.DOI:10.19415/j.cnki.1673-890x.2022.11.033

[7]杨亚炫.集体经营性建设用地入市对城乡融合发展的影响研究[D].上海财经大学,2022.DOI:10.27296/d.cnki.gshcu.2022.000276