存款保险制度研究

存款保险制度研究

刘晶杨

平泉市人民法院    河北省     平泉市   067500

摘要：存款保险制度是指当吸收存款的金融机构无力偿还债务时，为保护全部或部分债权人的利益，维持金融体系的稳定而借用保险组织形式制定的保险性安排。我国是一个储蓄率极高的国家，银行业的兴衰关系到各个群体的切身利益，银行破产问题日益成为人们关注的焦点。2015年5月1日《存款保险条例》正式实施，构建起了我国相关法律制度的雏形，对我国在新时期下金融业的改革发展完善重要意义，但如何在借鉴他国经验的基础上建立适合我国国情的存款保险制度，以适应瞬息万变的市场环境以及日趋激烈的国际竞争的需要是我国亟需解决的重大问题。本文将从存款保险制度的法理介绍开始，从多方面探讨存款保险制度的相关问题。

一、存款保险制度的法理介绍

（一）存款保险制度的概念

存款保险制度是指由符合条件的各类存款性金融机构集中起来建立一个保险机构，各个存款机构作为投保人按一定存款比例向其缴纳保险费，建立存款保险准备金，当成员机构发生经营危机或面临破产倒毕时,存款保险机构向其提供财务救助或直接向存款人支付部分或全部存款,从而保护存款人利益、维护银行信用、维系金融秩序的一种法律制度。[1]现代意义上的存款保险制度的建立源于20世纪30年代的经济大危机，美国国会为了应对全球性的金融风暴，成立联邦保险公司（FDIC）来实行存款保险，以挽救濒临崩溃德银行体系，首启人类现代存款保险法律制度的滥觞。经过各国数十年中不断完善和探索，存款保险制度在保障存款人利益、维护行金融体系稳定及预防和控制金融风险方面起到了十分重要的作用。

（二）存款保险制度的分类

如今在各国运行的存款保险制度可以被分为隐性存款保险制度和显性存款保险制度两大类。

1.显性存款保险制度

显性存款保险法律制度又被称为法定存款保险制度,是指通过法律规定建立制度性的存款保险。在显性存款保险制度下，涉及两方机构:一方是吸收存款人存款的存款机构，另一方是对存款机构吸收的存款进行保险服务的存款保险机构。[2]在这种制度下法律明确规定存款保险制度的主体、客体、补偿支付的条件、最高补偿金额、存款者取得补偿的资格认证、补偿基金的组织管理和存款保险制度本身的建立等各方面内容。

2.隐性存款保险制度

隐性存款保险制度是指没有法律说明或者正式保险机构提供保险的存款保险制度。在此制度下，当银行倒闭时一般由政府赔偿损失，虽然这种方式使得政府在处理银行经营失败的案例时更加灵活，但是模糊的主体界定、随意的调整方式、不统一的赔付标准、浓厚的行政色彩等特点都违反了自由市场的精神，且这种存款风险的规避与兜底没有法律上的依据，更缺乏相应执行标准，透明性和公开性也难以保障。相较之下显性存款保险制度更符合市场经济的现实需求，所以显性存款保险制度广受现代经济发展较成熟的国家欢迎，世界各国也纷纷迎合这种主流发展方向。

（三）我国存款保险制度的发展及其意义

我国早在1993年，《国务院关于金融体制改革的决定》中就提出要“建立存款保险基金，保障社会公众利益”的要求，2015年5月1日正式实施的《存款保险条例》，标志我国历经二十多年的时间终于完成了由隐性存款保险制度到显性存款保险制度的过渡。显性存款保险制度的创立不仅对保护储户的合法权益、保障银行的平稳经营、减轻政府经济负担有显著作用，而且有助于完善我国金融机构的退出机制、增加市场活力，在保障我国的经济和金融安全有重要意义。

1.有利于保护存款人的利益

存款保险制度建立后，银行在按规定在存款保险管理机构投保，当发生银行资金无法流转或无力向存款人给付存款的风险时，由存款保险机构提供资金支持或代为给付全部或者部分存款，以此来消除或者减少对存款人风险发生后的不利影响，最大程度的保护存款人的利益。这种制度从制度和法律层面明确的规定了各方面的责任和解决解决机制，确定了赔付的额度和标准更有利于保护存款人的求偿权通过这种制度的执行和推广，使人们事先知晓了风险的存在，促进了人们的理性投资认识，维护金融安全。

2.有利于为银行业发展创造一个良好的公平竞争环境

大银行往往有着强大的实力和社会影响力，公众基于信任，往往愿意将存款存入大银行，因此大银行融资较容易，周转压力更小，在市场竞争中常处于有利地位。而中小银行由于雄厚的经济实力和各方面优势，更不易被存款人所信赖，常常在激烈竞争中处于劣势。存款保险制度建立后，中小银行存款同样具有可以信赖的资金保障，能顺理成章地能打消公众的顾虑，使其在竞争中处于相对公平的地位，为银行业的发展营造一个平等融资、平等竞争的环境，也有利于整个行业提高服务水平，实现银行业的优胜劣汰。

3.有利于完善银行业保险监督体系

存款保险制度的建立在法律和制度层面赋予了存款保险机构监管金融市场的职能，这一制度建立起了银行、保险机构和金融管理机构三方联动机制，通过存款保险机构与央行和银监会等金融管理机构的协作配合，将整个银行系统纳入了管理和监督的制度之下，有利于在金融风险突出发挥相关银行存款保险管理机构的核心作用，兼顾好金融安全与社会利益，实现整个存款保险制度体系的最优配置。

4.有利于保障我国的金融安全

建立存款保险制度，一方面能坚定公众存款的信心，促进银行业的有效竞争和资金的良性循环。另一方面，通过这些应对危机保障制度的建立，投入了社会资源来监管金融市场的流通环境，通过更具专业性的手段配备专业人员来防范可能产生的风险，稳定金融市场。同时在制度层面为中、小银行创造了平等的融资、竞争环境，可以一定程度上摒除风险顾虑，打破现阶段我国国有银行的垄断局面，增加市场活性。此外政府也不必以政府信用来支撑银行存款的赔付，不必以纳税人的钱来承担银行破产风险，有利于金融市场的持续稳定发展。

二、我国与西方主要发达国家存款保险制度的比较

（一）西方主要发达国家存款保险制度的相关规定

现行的存款保险制度的建立模式根据出资方的不同大致以下三种：由政府出资创建存款保险机构，以美国、英国、加拿大等国家为例；由银行出资创建存款保险机构，以意大利、法国、德国等国家为典型代表；由政府与银行共同出资创建存款保险机构，以荷兰、比利时、日本等国为代表。下面将以美国、德国、日本三个典型性国家为例对这种模式进行论述。

1.美国

美国对于存款保险制度的作用认识较早，早在 19 世纪末期，美国就已经有银行存款应建立保险的认识和讨论了。在 20 世纪初，美国的一些州区开始了银行保险制度的探索尝试。1933年美国国会颁行了《格拉斯-斯蒂格尔法案》等相关领域的调控法律，政府专门成立了联邦存款保险公司作为国家存款保险机构，将基于对存款保险制度的认识上升为国家意识。从那时起，美国通过存款保险制度对美国的银行业进行监控和管理，并根据经济形势，适时调整运行政策，为美国不同时期的经济快速发展和稳定做出了重要贡献。联邦存款保险公司是一家由政府出自创建、只对国会负责、独立的机构，兼具征收保费和监管职能，采用自愿和强制相结合的方式吸收成员。对于保险范围采取属地原则。在理赔方面采用限额赔偿制，设定最赔偿额度。美国存款保险基金来源于：注册资金、成员缴纳保险费、投资收入和其他收入、发行债券、借款等五个方面。美国存款保险制度的探索走在世界前列，发展时间也最长，程度也最高，是存款制度发展历史中的一个缩影。

2.德国

德国是典型的欧洲发达国家代表，德国经济的发展在上个世纪也经历了一个快速发展的时期，取得了瞩目的成效。1976年德国颁布了自己的银行存款保险条例。二十世纪末期，德国颁布了《存款担保与投资人补偿法》，随后德国成立了赔偿公司，历经数十年的发展德国的经济取得了较快的发展，成为世界上的重要经济体，经过历次金融危机的检验，德国的存款保险制度保证了金融市场的相关稳定，对经济起到了促进作用，科学性也得到了验证。

德国的存款保险机构是以非官方为主、官方为辅，因此德国是典型的分散模式。实行自愿加入的方式，但申请加入者必须具备一定的条件，须公开其经营情况，让客户知晓相关信息。德国的存款保险基金存款保护范围比较广泛，保险的币种涵盖本币和外币，不管存款机构在国内与否都受保护。存款保险机构实行的是差别费率，即投保的标准不同，缴纳保费的的数额不一样，赔偿限额也不一样。存款保险机构的基金的主要来源于会员所缴纳的保险费。

3.日本

20 世纪 90 年代，日本受到亚洲金融危机的冲击，经济泡沫破灭，经济形势恶化，传统经济体系濒临的崩溃。存款保险制度一定程度上帮助了日本银行体系实现走向稳控，但是日本的存款保险机构也负担加重，运转困难，入不敷出。从 2002 年起，日本的存款保险制度进行了深入的改革，改革后带来的变化也对经济走向带来了深刻的影响。

日本存款保险制度官商合办的典型模式，由政府和银行共同出资成立。存款保险机构的职能限于保费的收取、保险金的给付等职能，没有监管职能。日本建立的是强制参加银行保险体系，对存款承担全部保护义务。采取“属人主义原则”，即将所有在日本注册的银行和本国银行的海外分行拥有的一切日元存款纳入保险范围。[3]日本采取的限额赔偿制，实行单一制费率，各投保机构按相同费率缴纳保费。存款保险基金来源有资本金、参保机构的保险费、投资收益、临时借款等。我国与日本仅一水之隔，在历史背景、地缘政治、经济发展等方面存在诸多共同点，所以日本的存款保险制度的发展情况对我国存款保险制度的研究提供十分有价值的参考。

（三）我国存款保险制度的相关规定

2015年3月，国务正式公布了《存款保险条例》，并于2015年5月1日起开始实施，这意味着我国酝酿了二十多年的存款保险法律制度取得了从理论层面到实践阶段的巨大突破。条例对存款保险制度进行权威表述，规定我国境内所有符合条件的存款保险机构都必须参加存款保险，且我国参与保险的币种范围涵盖了本国货币和外国货币。采取限额赔偿制，设定存款保险赔偿的最高限额为人民币50万元，但根据具体经济情况的变化，中国人民银行会同国务院有关部门可以适时调整赔偿数额的最高限度，充分体现了灵活性。同时为了最大限度的保障存款人的利益，同一存款人在同一家银行存款超过

50 万元的部分，待到银行破产清算后，可以作为债权清偿。

条例不仅在理论方面对存款保险制度作了界定，在实践方面也规定详细而明确的措施。条例明确了规定各方主体的权利义务，作为具有管理职能的保险机构，条例明确规定了它在职权范围和管理范围内享有的权利，同时也规定了其应该履行的义务；同时也规定了存款机构在发生不能给付存款风险时获得救济等权利；对于处于弱势地位的存款人，条例明确了存款人可以获得相应赔偿情形。不仅如此，条例还详实的规定了违反相关规定的各方的法律责任和制度运行的安全保障措施。

（三）我国与西方主要发达国家存款保险制度的比较

1.投保方式

存款保险制度实行方式上分别采取自愿与强制相结合、自愿加入，强制参险这三种不同模式，各国根据自己的国情做出了不同的选择，由于我国银行业一直以国有银行占据市场主要地位，为了促进和中小银行的发展，打破大银行的垄断局面，促进资本的良性融通，我国在充分考虑基本国情的基础上采取了强制保险方式这一有效手段。

2.投保范围

根据各国不同的经济发展水平及金融体系,美国确定投保人范围的依据是“属地主义原则”，德国采用“属人兼属地主义原则”，日本存款保险制度以“属人主义原则”为标准。而我国采取的是限制性的属地主义原则，仅我国银行在本国境内设立的机构才有参加保险的资格。由此对比可以看出，我国存款保险制度的的投保范围十分狭窄，对外国银行在本国设立的分支构，和本国银行的海外分支机构并没有纳入保护范围。

3.保险限额

保险限额,是指保险承保的风险发生后,存款保险机构对每一个存款帐户的最高赔偿限度。美国、德国、日本实行的全部是限额赔偿制，但赔偿额度各有不同。日本的保险赔偿限额自建立时起根据国内情况进行过多次调整，甚至在亚洲金融风暴爆发时实行全额赔偿制，但这仅为暂时性手段，危机过后又恢复了限额赔偿制。所以我国在综合考量各个方面因素后，确定了我国存款保险实行限额偿付，最高偿付限额为人民币50万元，此数额可按规定灵活调整。

三、我国存款保险制度存在的问题

我国的存款保险制度虽然在构建之初，就以长远的眼光和广阔的视野去设计制度，充分考虑我国的经济发展形势并注重结合外国的有益经验，且相关制度具有灵活性，能及时调整、实现风险最小化，注重发挥法律的作用和各方面保障的有机整合，但是我国存款保险制度发展历程短，实践基础薄弱，所以不可避免的存在着一些问题。

（一）现行存款保险制度并不完善

1. 未规定专门保险管理机构及运营管理办法

条例仅规定存款保险基金管理机构由国务院决定，对其机构设置、创建方式、内部人员组成、具体运营模式，资金的管理与收取，保险，监督、接管清算等一系列问题均未作规定。且由国家机关进行代管虽然有国家信用为后盾,在保险保证的可信性方面具有明显的优势，但是国家机关在管理和运行时必然考量一系列政治因素并带有浓厚的强制性色彩，这样并不符合存款保险制度建立的初衷也不符合市场经济的要求。
2.我国还没有建立完善的银行破产退出机制
存款保险制度的核心就在于通过建立市场化的风险补偿机制，合理分摊因金融机构倒闭而产生的财务损失，要运行银行存款保险体系首先就必须明确银行破产退出机制。但我国现行的银行法只规定了银行破产的条件，并没有规定银行破产退出机制，对破产银行如何退出金融市场，推出后责任的承担和相关的法律制度层面一直是空白。因此我国对问题银行的处理方式都采用救助方式，使我国的银行由“大而不倒”变为“大而不能倒”，这种方式使我国银行业一直面临积习难改的局面。
3.我国现行存款保险制度对跨国银行的管理处于空白状态存款保险法律制度建立的宗旨是保护存款人利益，监管和促进银行业安全平稳运行，维护金融市场稳定，为了实现这一宗旨，更全面更有力的保护相关市场参与主体的利益，法律所需纳入保险体系的范围就要尽可能的广泛。我国的市场经济与国际市场的联系愈加紧密，但是我国的存款保险制度的保险范围并未将我国存款机构在境外设立的分支机构和外国银行在我国境内设立的分支机构纳入保护范围，由此使得我国对跨国银行的监督和保护处于空白状态。虽然这一门槛设立的初衷是为了避免我国的存款保险受到国外金融风险的威胁,但是经济全球化和金融发展一体化的今天,这种风险是各国都无法回避的问题。

（二）《存款保险条例》自身存在一定缺陷

1.《存款保险条例》实施性差。我国的《存款保险条例》一共包括二十三条内容，只在立法和大框架制定层面做了一个简单的介绍，并没有没有具体实施办法，其本身存在着过于原则不便实施的缺陷。我国也没有出台保险条例实施细则，没有事前监察，适中监管、事后救济等相关配套措施，在保险的监督管理的范围和行为上，仅进行原则上的表述，没有深入到实践层面。在存款保险制度运转的过程中，有效的监督与强有力的管理是必要的保障，我们还需要加快立法的步伐实现存款保险条例有理论到实践的迈进。
2.《存款保险条例》对保费及赔偿金等问题未作详细规定。

条例规定存款保险费率由基准费率和风险差别费率构成，费率标准由存款保险基金管理机构制定调整并报国务院批准后执行。但作为存款保险制度最核心、最为关键部分的保险费率到底是什么样的执行标准，此次颁行的条例仍然没有给予明确的规定。条例规定存款保险的基金来源，但是对赔偿金如何承担分配和如何补偿等问题并未作出明确规定。条例也没有规定紧急援助资金，在发生紧急情况时的保险救助费用在经济充满各种不确定性的今天显得尤为重要。
（三）对金融行业产生某些不利的影响
1.金融行业产生一系列道德风险。在存款保险的鼓励下，存款者对风险和危机的防范意识下降，而且我国金融消费者的专业水平普遍较低，也无法对银行实行余力的监督。对银行来说,道德风险体现在银行为了追求自身效益最大化,在接收存款后，不惜将资金投入风险更高的风险决策机构以期获得更大的收益，且为了最大限度地减少自身损失银行可能会在利益的驱使下滋生有违道德的行为，从而给存款保险制度行为造成一定的道德风险，减损存款保险制度的作用。
2.对普通存款人将产生某些不利影响。条例规定保险基金管理机构与中国人民银行、银行业监督管理机构等金融管理部门、机构建立信息共享机制。此项规定虽然保证了各机构间的信息良性流通，但却把消费者排除在信息流通机制之外，使普通金融消费者面临着不利的局面。同时保险限额的设置使得大额存款人的合法权益得不到有效的保护。我国一直是个高储蓄率的国家，存款人的资金安全和信息流通的透明度一直处在至关重要的地位，存款保险制度设计的初衷是为了最大程度的保护存款人的利益，但是在当前政策的规定下，存款人在制度上就陷入了一种无力的困境。
四、对我国存款保险制度的完善建议
（一）加快完善我国存款保险制度
1.设立专门管理机构，完善运营管理体系
存款保险制度的建立、实现、发展离不开与之配套的科学全面的法律体系及相关政策去助推。我国要进一步建立存款保险制度，首先必须有合配套的法律法规做支撑，仅仅有一部《存款保险条例》是远远不够的，要保证存款保险制度的有效运转，维护银行业、金融业的稳定，就要建立一整套科学合理的法律法规体系，如与存款保险运营相关的信息披露和社会信用评价等制度，方方面面都要顾全。不仅如此，还要求这个体系与其他的法律法规体系密切配合，有效衔接，才能实现预期效果，使各项工作有法可依。
2.建立完善的银行破产退出机制
要建立有效的银行失败退出机制需要以完善监管为前提，对银行业的监督不仅应有内部监督和银监会的监督，还需要引进社会监督，使银行的经营与运行处在三方的监督下。进一步加强破产制度与金融监管的协调机制，建立风险防范预警机制，将银行风险的把控在一个合理范围内，并提前做好准备，改变我国银行业“行政关闭，业务接管”的局面。
3.加快建立跨国银行管理体系

在世界经济联系越来越紧密的今天，银行业作为市场经济的重要内容，它的兴衰和发展越来越把握着经济社会的脉搏，我国应努力实现我国金融市场与世界市场的衔接，将在我国领域内的外国银行分支机构纳入保险范围，避免出现真空范围，并在此方面寻求国际合作，努力实现全方位多角度的保险范围体系。政府在此方面应该放开手脚，推进更加灵活的金融政策和货币政策，保障金融领域和国民经济的稳定。
（二）建立以《存款保险条例》为核心的存款保险实施体系
1.制定《存款保险条例》实施细则及配套实施办法
存款保险体系应严格制定事前准入，事中处理和事后监管三方面规范，将存款机构全面纳入监管范围以防风险的发生，完善银行机构信息披露和风险评级制度，完善存款保险制度的相关法律建设和制度建设。[4]加强法律规制作用，明确不同类型主体的权利义务和相互之间的关系，明确存款保险机构的成立条件、职能和管理方式，明确存款保险金的缴纳、管理和赔付，明确对出现风险时的赔付、限额等基础性问题。并纳入社会团体的力量，对银行业进行监督，改变权力义务不平等的状况。

2.制定关于保险费数额及赔偿金相关规定

保险费率和赔偿金确实应该根据不同实际，不同形势，不同主体，不同风险来确定，在兼顾存款方、保险管理运行方、吸收存款主体等各方面的利益基础上确定并灵活把握，在今后的实践中，保险费率的确定还需结合我国的经济发展水平，综合兼顾各方面利益，比照国外相关标准，通过一套科学合理的计算体系加以确定，并且对其执行还要有关部门加以监督管理。

（三）最大程度减弱存款保险制度带来的消极影响

1.规避道德风险

存款保险容易引发道德风险的最根本原因在于存款保险法律制度中关于主体之间权利义务关系的设计显失公平,限额赔偿制度更加大了道德风险发生的可能性。[5]面对我国地区经济发展不平衡和储蓄率居高不下这一现状，50万元的限额赔偿制其实并不能很好地适应经济社会的需要，大额存款人为规避这一风险也可以采取迂回手段，将存款放在不同银行的不同账户以获得最大限额的赔偿，这样或更不利于金融安全的稳定，所以在制度设计方面采取按比例赔偿可能可以更好地规避存款保险制度引的道德风险。

2.最大限度保护存款人的利益
通过宣传教育提高消费者的专业水平，改变储户对银行永远不会破产这一理念的看法，发挥市场在资金配置方面的基础性作用，合理引导资金流向债券、股票等资本市场。努力实现银行和消费者之间的信息对称。我国应独立设置并通过法律法规对信息共享机制进行明确规定，避免存保机构向其上级获取信息的不便，加强银行和消费者之间的信息流通，建立银行信息公示制度，使银行和消费者之间建立良性沟通机制，改变消费者在金融体系中的被动地位，使其掌握更多的监督权与话语权。
结语
2015 年实施《存款保险条例》已经构建起了我国相关法律制度的雏形，为我国从隐性存款保险制度向显性存款保险制度的转变实现了重大突破并进行了有益的尝试。下一步我们要在此基础上注重发挥法律的保护、管理、指引、调节作用，不断完善存款保险法律制度，明确职能，加强监管，积累经验，为建立和谐稳定的经济发展秩序，在充分考虑我国国情的基础上，研究适合我国的制度体系，建设起一个统一而完备的法律制度，建立起一个具有中国特色的全方位，多层次的银行存款保险法律制度，以适应日益紧密联系的世界市场和未来的经济发展走向。
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