“标准地”的探索实践

“标准地”的探索实践

任花

身份证号码：612129197707190422

河南 三门峡 472000

为进一步优化营商环境，“标准地”改革作为推进要素配置市场化改革的重要抓手，正为推进先进制造业“破茧蝶变”提供要素支撑。这个标准约束政府，让招商引资和监管全过程阳光透明，同时这个标准约束企业，让企业在“标准地”里赛“亩均”，倒逼企业创新发展转型升级。许多地方都做出了有益的探索和实践。

一、标准地的概念

“标准地”出让是指带“标准”出让土地。国有建设用地出让前，由地方政府统一组织开展环境影响评价、矿产压覆、地质灾害、水资源论证、水土保持、文物保护、地震安全性、气候可行性等区域评估工作，根据产业准入、功能区划和相关区域评估要求，制定投资强度、亩均税收、建筑容积率、单位能耗、单位排放等控制性指标，统一纳入出让条件，实施公开出让。竞得“标准地”的土地使用权人，同步签订《国有建设用地使用权出让（租赁）合同》和“标准地”履约监管协议，按“标准”使用土地，地方政府组织有关部门对照“标准”实施全生命周期联合验收监管。

二、实行工业标准地的的背景

长期以来，工业项目建设存在评价事项繁杂、审批周期冗长，以及地方政府“重引入、轻监管”导致工业项目推进慢、用地粗放、产出效益低等突出问题。为解决这些问题，各地在创新工业项目用地保障和监管方式上开展了大量的有益探索。2017年8月，浙江省德清市推出了全国首宗“标准地”。2018年7月，浙江省在总结德清等地区“标准地”试点经验的基础上，以省政府办公厅名义印发《关于加快推进“标准地”改革的实施意见》，推广“标准地”制度。此后，国务院办公厅印发《关于部分地方优化营商环境典型做法的通报》，肯定了浙江“标准地”典型做法，并要求各地主动对标先进、学习借鉴。2021年12月，国务院办公厅印发《要素市场化配置综合改革试点总体方案》提出，支持产业用地实行“标准地”出让，提高配置效率。自2020年长葛市在河南省成功挂牌出让首宗“标准地”以来，河南省累计出让“标准地”880宗，出让土地面积7.54万亩，成交价款181亿元。

三、地方的实践探索

2022年4月，三门峡市出台《关于试行工业用地“标准地”出让制度的意见》，目标是在全市各产业集聚区（开发区）范围内，符合国土空间规划（现阶段为土地利用总体规划和城乡规划）的新增工业用地（含新型工业用地），自2022年起试行工业用地“标准地”出让模式，以后每年20%以上实行“标准地”模式出让，争取今后逐年提高，并逐步探索向其他领域推广。　　

同时，明确了“标准地”出让的工作程序。一是开展区域评估。各产业集聚区（开发区）管委会在各级政府的统一安排下，于2022年6月底前完成辖区内的区域评估，并依据评估结果、结合产业导向提出相关准入要求和负面清单。二是设定出让标准。县级政府应组织相关部门，按照国家、省有关控制指标要求，结合产业政策、功能定位和区域情况，制定准入产业、亩均投资强度、亩均税收、容积率、单位用地产出、行政办公及生活服务设施比例、建筑系数、绿地率、能耗标准、环境标准等“3+N+1”控制性指标体系，由同级自然资源部门纳入土地出让条件。三是按标组织出让。土地储备机构应在土地供应前确保达到“净地”条件，实现“五通一平”，文物部门应在土地储备前完成考古调查、勘探工作。四是优化审批流程。实行投资项目“一窗服务”，履行一次性告知义务。五是达产对标验收。要建立健全全覆盖、全过程、全链条的监管体系，督促企业落实各项指标，根据落实情况提出处置意见。

三门峡市最重要的创新举措是构建“3+N+1”控制性指标体系，建立“按标做地、明标供地、履标用地、对标管

地”的工业用地“标准地”出让制度。呈现两大亮点，通过区域评估前置，明确控制性指标，由“承诺制”代替“审批制”，改变了原有工业用地出让流程，实现“拿地即开工”；建立工业项目用地全生命周期管理机制，将企业全生命周期管理的理念贯彻始终，明确工业用地产业准入、亩均投资强度、亩均税收等指标，对土地使用实行全过程动态监管，实现节地水平、产出效益双提升。“标准地”改革是推进以高质量为导向的要素配置市场化改革的重要举措，有利于厘清政府和市场关系，构建良好的营商环境；有利于高效配置土地资源，推动土地节约集约利用；有利于培育壮大产业集群，助推经济社会高质量发展。

四、存在问题及建议

一是标准不统一。目前，国家层面对于“标准地”出让还没有统一的标准和制度规范，各地也因实际情况不同，对标准的认识存在差别，难以形成统一的标准化流程和规范。此外，“标准地”出让在不同地区的受欢迎程度也存在明显差异。实践中，个别地区或园区出于招商引资和区域评价成本等方面因素的考量，并不乐于推进实施“标准地”出让；而在经济实力较强、财力较宽松的区域，“标准地”出让则较受欢迎且发展迅速。

建议：完善顶层设计，出台相关政策。工业用地“标准地

”出让已在多地开展实践探索，并取得了初步成效。作为一项地方认可、成效明显的创新性政策，国家层面可以出台相关政策，明确“标准地”出让管理的牵头部门及相应的出让工作指引、管理规范和配套政策等。这不仅有助于工业用地“标准地”出让政策的全面推广，也便于各地进一步细化相关工作方案，完善审批手续和办理要求等，确保相关政策有序实施。目前，河南省自然资源厅牵头起草的《工业用地“标准地”管理规范》省级地方标准正式发布，于2023年9月5日开始在全省范围内实施。

二是区域评价不统一。按照现行法律政策规定，项目建设涉及的区域评价事项有很多项，有的省份高达14项，涉及多个部门、多项标准，工作要求不一，难以全部做到同步，影响“标准地”出让进度。尚未实现全部区域“多评合一”，区域评估更多是“小区域”评估、“园区型”区域评估；分散且面积较小的地块，不宜开展区域评估。政府统一区域评估需要较大的经费支出，这会对经济欠发达地区造成较大财政压力。尤其是考古调查勘探和文物评估费用高，按照国家考古勘探收费标准，不少开发园区仅此一项评估就需要较多资金。

建议：合理规范地质灾害、环境影响、水土保持、文物考古、土壤污染等区域评价事项，按照部门分工、标准合理、工作有序的思路健全“多评合一”制度，通过缩减评价时间和程序，有效提升“标准地”出让效率。需加快推进各项区域评价事项的经费标准和第三方评价机构的评选，并将相关区域评价纳入政府统一采购，降低区域评价费用，减轻地方支出负担。

三是企业承诺完成有差距。“标准地”出让要求用地企业承诺达到经济、环保和能耗等方面的控制性标准要求。然而，地方制定的控制性标准过于理想（标准偏高），不少企业由于受经营环境不确定的影响，往往难以兑现承诺，达到相关控制性指标的要求。如：企业的亩均税收受经济大环境和自身经营能力影响较大，从企业拿地至达产周期又较长，因此相关控制性指标能否达到就面临不确定性；一些中小微企业、科创企业，由于前期投入多、产出少，也难以在短期内达到相应指标和兑现用地承诺。此外，由于尚未建立起完善的企业信用体系，也极易导致“标准地”出让给了本就难以兑现承诺的低信誉企业。

建议：加强信息管理，健全监管体系。打造统一的企业信息数据库，实现企业拿地前征信查询、建设期和运行期信用评分、信用档案管理等功能，并对“标准地”项目开工、竣工、投产、达产全过程进行信息化管理，确保土地资源向高质量企业流动，发挥示范带动效应。

四是控制指标监管难。从实践来看，“标准地”出让对于用地企业固定资产投资强度、亩均税收、产值、容积率、单位能耗和单位排放标准等指标的监管，通常按照“谁提出、谁履责、谁监管”的原则，主要由地方政府相关主管部门负责。由于监管需要的控制指标信息来自不同部门，因此主要负责部门任务较重，且可能因监管不到位而担负被追责的风险，从而影响其监管的积极性和有效性。

建议：建立统一的数据管理平台，实现数据共享，提高审批和监管水平，对“标准地”项目审批与监管无缝对接，强化事中事后监管，防止出现管理真空。实行全程闭环监督模式，由地方政府按照“谁提出、谁监管”的原则，统筹好各职能部门，明确分工，按照“标准地”出让各流程环节的合同约定，严格实施监管，对不按照协议履约的用地单位，及时追究违约责任，直至退出用地。

“标准地”有利于激发市场主体活力、优化营商环境、推动优质项目加快落地，增创市场有效、政府有为、企业有利的体制机制新优势。而这块带着“标准”出让的土地，更是让企业享受到了“放管服效”改革的红利，感受到了“有为政府”的真作为。