我国防灾减灾政策及对工程的影响

我国防灾减灾政策及对工程的影响

冯超朋 崔宇 王磊

中建八局第四建设有限公司,  山东青岛  266000

摘要：我国经常会受到各类自然灾害的影响，严重影响了人民群众的切身利益。在这样的时代背景下，习总书记关于防灾减灾“两个坚持”“三个转变”作出重要概述。本文依托两次特大地震实例，简单阐述防灾减灾政策对我国工程实践的指导作用。

关键词：防灾减灾；政策现状；工程选址；城市规划

0  引言

灾害对自然环境、人类社会产生的破坏作用非常巨大，造成的人身损失和财产损失无法估量。从某种意义上说，人类的发展史，就是一部不断与灾害作斗争的历史。据估计，自然灾害平均每年至少使全球经济损失400亿美元，并使25万人丧生。近年来，中国每年因灾死伤的人数以万计，财产损失达数千亿人民币，占国民生产总值的5%~6%。我国是世界上自然灾害最为严重的国家之一，灾害种类多、分布地域广、发生频率高、造成损失重。对于可控制的灾害，如人为的火灾、交通事故、空难事故、危险物品灾害、矿难、疾病的传播、暴乱、战争等，我们应当采取各种措施，尽力预防和减少这类灾害的发生。对于不可控制的灾害，如地震、海啸、风灾、冰冻、泥石流等，我们应当采取各种措施，如监测、预报、抗震工程等减少灾害造成的损失[1]。

城市是一个人们赖以生存的各种工程的集合体。房屋建筑、道路桥梁、环境工程、信息工程等所有工程安全，无论是自然灾害，还是事故灾难、公共卫生事件或社会安全事件引起，不仅仅直接关系到人们的生活质量，而且一旦破坏，则有可能严重威胁到人们的生命财产安全和社会可持续发展，农村以及凡有人类活动足迹地方的工程安全概莫能外[2]。

1  我国防灾减灾政策现状

1.1  时代背景

我国是世界上自然灾害最为严重的国家之一，灾害种类多，分布地域广，发生频率高，造成损失重，这是一个基本国情。灾害与环境是人地关系的两个重要组成方面，防灾减灾与环境保护同样至关重要，理应纳入可持续发展视角，也理应成为生态文明建设应有之义。人类只有深刻地认识到“人与灾害”的关系，才能学会与地震等自然灾害风险共处[3]。

从国内看,1978～2009年，我国因自然灾害年均受灾人口达3.6亿人（次），年均死亡7900余人，年均倒塌房屋超过300万间，年均直接经济损失超过2200亿元。另外，新中国成立以来， 曾发生过唐山大地震、汶川大地震、长江沿岸洪灾、舟曲泥石流、系列台风等特大自然灾害，随着经济不断发展，存在造成损失日趋增大的趋势，严重危害着我国人民群众生命和财产安全。

而目前防灾减灾救灾体制机制亟待完善，灾害信息共享和防灾减灾救灾资源统筹不足，重救灾轻减灾思想还比较普遍，一些地方城市高风险、农村不设防的状况尚未根本改变，社会力量和市场机制作用尚未得到充分发挥，防灾减灾宣传教育不够普及。以上现象表明，我国防灾减灾政策仍需要深入改革发展。

1.2  政策方针指导

综合防灾减灾面临的新形势，要求用辩证的、系统的观点，着眼全局、考虑长远，即坚持防灾、减灾、救灾工作相统一，灾前、灾中、灾后相统筹，全面提高防灾减灾救灾工作的整体效能。为此，《改革意见》明确提出了“两个坚持”和“三个转变”，最终目标是着力构建与经济社会发展新阶段相适应的防灾减灾救灾体制机制，全面提升全社会抵御自然灾害的综合防范能力，切实维护人民群众生命财产安全，为全面建成小康社会提供坚实保障。

“两个坚持”的核心思想是防灾、减灾、救灾相统一，灾前、灾中、灾后相统筹。防灾备灾不充分，应急处置就会陷入被动；应急措施不得力，恢复重建难度就会加大；重建和减灾结合不好，又可能产生新的灾害隐患。这就要求必须用系统的观点看待防灾、减灾和救灾工作，在谋划任何一项工作时，都要着眼全局、考虑长远，全面提高防灾减灾救灾工作的整体效能。“三个转变”强调工作重心的转移，它既点出过去防灾减灾救灾工作存在的薄弱环节，也指出下一步努力的方向和目标。从工作环节看，要实现“从注重灾后救助向注重灾前预防转变”，就要做到未雨绸缪、关口前移。灾后救助是保护人民群众生命安全、保障基本生活的重要举措，是被动应对，属于“治标”；灾前预防是消除隐患、夯实基础、提升能力的重要手段，是主动出击，属于“治本”。在防灾减灾救灾工作实践中，只有加大灾前预防工作力度，才能有效降低救灾成本，起到事半功倍的效果。从工作内容看，要实现“从应对单一灾种向综合减灾转变”，就要做到统筹协调、综合应对。自然灾害管理长期以来存在“九龙治水”的局面，既造成资源和信息难以共享，也容易产生治理盲区，形成“三不管”地带。按照新要求，既要做好单灾种应对，也要统筹考虑各灾种综合应对；既要运用“工程性”减灾措施，也要善于统筹运用行政、科技、教育等诸多“非工程性”措施；既要加大政府投入，也要统筹发挥金融、保险等市场的作用，还要积极引导社会力量参与。从工作目标看，要实现“从减少灾害损失向减轻灾害风险转变”，就要做到防微杜渐、源头治理。减轻灾害风险，就要从源头上主动排查、评估和整治灾害风险，通过减轻灾害风险，有效减少灾害损失。

2018年10月10日，中央财经委员会第三次会议提出提高自然灾害防治能力，要全面贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神，牢固树立“四个意识”，紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，坚持以人民为中心的发展思想，坚持以防为主、防抗救相结合，坚持常态救灾和非常态救灾相统一，强化综合减灾、统筹抵御各种自然灾害。要坚持党的领导，形成各方齐抓共管、协同配合的自然灾害防治格局；坚持以人为本，切实保护人民群众生命财产安全；坚持生态优先，建立人与自然和谐相处的关系；坚持预防为主，努力把自然灾害风险和损失降至最低；坚持改革创新，推进自然灾害防治体系和防治能力现代化；坚持国际合作，协力推动自然灾害防治。这与“两个坚持、三个转变”一脉相承，又更具深意和更明确的指导性，必将成为未来一段时期防灾减灾救灾工作的根本遵循[4]。

2  房屋建筑结构及选址变迁

2.1  唐山大地震对工程结构的启示

1976年7月28日，北京时间3时42分53.8秒，发生了震惊中外的唐山大地震，导致唐山这样一个百万人口、百年工业的城市就这样毁于一旦。震后经过大量的专家考察认证，房屋建筑大量采用空心预制板是造成本次地震伤亡惨重的原因之一。

当时人们认为唐山这个地区不会发生大的地震，地震的烈度等级为6度左右，在这种烈度等级的地震作用下，一般房屋倒塌的可能性不大。因此大量的房屋建筑没有进行抗震设防，在房屋建筑选型方面也没有考虑到地震的威胁。空心预制板售价低廉、保温隔热、施工工期短，被人们大量的用于房屋建筑之中。因此，在进行城市建设时，采用了大量的预制板式的建筑，后来很多实际情况表明这种预制板式的建筑很不结实，在强烈的震动中非常容易倒塌，人员会瞬间被埋压在废墟之下，不利于震后的救援工作，随后就被国家明令禁止生产售卖。

唐山大地震的发生，提示人们要高度重视震前的监测、预测、预报、预警；要从科技角度提升城市建筑抗震的能力；要发展专业力量，提高强震之后大规模的灾害救援能力。此后我国充分汲取了唐山大地震的教训，逐步形成了覆盖全国的地震观测系统，可确保在任何情况下及时捕捉我国，乃至全球发生的所有地震。目前，我国也在完善地震预警和自动处置系统，可以向各个方面发出预警信息。一个大地震的发生往往是从断裂带上的某一点开始破裂，然后地震波随着破裂向四周扩展。地震震动的强度与断层上破裂的位置及时间相关，离断层越近、越强，开始破裂的时候震动就越强。这样的话，从震动刚开始短短的几秒钟，如果能够迅速判断并发出信号，就可以让人们多一点时间采取应急措施，从而减少人员的伤亡和次生灾害的发生。

唐山大地震40年来，最重大的进步就是在地震工程、地震区划和地震安评方面。当初，唐山大地震发生之后，我国所有与城市建设有关部门的技术人员都赶到了唐山，对唐山大地震造成的灾害进行了非常深入的分析和研究。唐山地震极大地促进了地震工程技术的快速发展，经过40年的研究，逐步形成了我国系列抗震设计规范，包括建筑物、构筑物、铁道、公路等等，各个行业都有抗震设计规范。

2.2  汶川大地震对工程选址的启示

“5.12”汶川特大地震破坏性强，波及范围广，除了造成建筑物倒塌、桥梁与道路工程设施的大量破坏以及由此引起的人员伤亡和财产损失外，还引发了大量的山体崩塌、滑坡、泥石流、堰塞湖等次生地质灾害。汉川地震震害分析表明，地震中出现的山体崩塌、滚石、滑坡、泥石流、堰塞湖等地质灾害是这次地震中最为严重的次生灾害，对灾区生命财产安全构成严重的威胁。据不完全统计，汶川地震触发了15000处滑坡、崩塌、泥石流，巨大滑坡、崩塌、泥石流造成铁路、桥梁、电力、通信等大量基础设施破坏，延误最佳的抢险时间。

汉川地震中，由地震直接引发的次生地质灾害类型主要有崩塌（滚石）、滑坡，以及在后续的降雨作用下，由大量松散的滑坡、崩塌体形成的大规模泥石流;此外滑坡、崩塌体堵塞河道形成堰塞湖。地震先是造成崩塌和滚石、滑坡，接着由于这些地质灾害的影响，进而引发泥石流和堰塞湖，因此，这些次生地质灾害都是一环扣一环的，形成灾害链。龙门山特殊的地质、地貌条件也加重了次生地质灾害。

2.2.1  科学规划选址

在选择建筑场地时，应根据工程需要，掌握地震活动情况、工程地质和地震地质的有关资料，做出综合评价。宜选择抗震有利地段，避开条状突出的山嘴、高耸孤立的山丘、非岩质的陡坡、断层破碎带、半填半挖地基等抗震不利地段;以及地震时可能发生滑坡、崩塌、地陷、地裂、泥石流及发震断裂带上可能发生地表错位的部位等抗震危险地段。无法避开时，应采取有效防御措施。对危险地段，严禁建造甲、乙类的建筑，不应建造丙类的建筑。地震灾后重建工程的选址，应当符合地震灾后恢复重建规划和抗震设防、防灾减灾要求，避开地震活动断层、生态脆弱地区。

2.2.2  实施有效的边坡工程加固措施

在建筑物及道路恢复重建中尽量避免开挖边坡，特别是高陡边坡，防止引发滑坡灾害。提高道路修建标准，对于山区重要城镇应保证有一条高等级高标准的道路，对高陡边坡进行加固处理，保证在遇到重大自然灾害时这条道路的畅通。本次调查表明，自然形成的斜坡基本上全部崩塌，但是原来就被认为有崩塌、滑坡危险而进行了挡土墙、锚索（杆）、抗滑桩等工程加固措施的斜坡基本上没有受灾，仅表现出加固体局部的变形。

2.2.3  应重视山区建筑场地和地基基础设计

山区建筑场地应根据地质、地形条件和使用要求，因地制宜设置符合抗震设防要求的边坡工程；边坡应避免深挖高填，坡高大且稳定性差的边坡应采用后仰放坡或分阶放坡。建筑基础与土质、强风化岩质边坡的边缘应留有足够的距离，确定建筑物与不稳定斜坡的安全距离，并采取措施避免地震时地基基础破坏。当需要在抗震不利地段建造丙类及丙类以上建筑时，除保证其在地震作用下的稳定性外，尚应估计不利地段对地震动可能产生的放大作用。

2.2.4  严格限制岩土工程活动对地质环境的扰动

在城镇和村庄重建过程中，尽量避免开挖边坡，不追求场地绝对平整，保持坡面自然状态，避免诱发新的滑坡。在山区道路恢复重建中，进行道路地质灾害评估，对大型滑坡和泥石流灾害点和隐患点重新选线，尽量采取绕避方案，从源头上减少灾害发生。当不得不利用地质灾害敏感地段进行城镇建设时，必须严格限制岩土工程活动对地质环境的扰动，甚至需要有针对性地设置地质灾害防治工程[5]。

3  对城市规划的影响

3.1  城市规划应体现防灾意识，做到未雨绸缪

随着突发性气象灾害的日益频繁和造成的损失越来越大，气象灾害开始引起重视，不少地方还成立了专门的气象灾害预警系统，对防灾减灾起到了一定效果。但从目前来看，我国的城市建设在进行规划设计时，普遍缺乏防止突发性气象灾害的观念，很少考虑预防气象灾害的需要，大量完工工程不但不能满足防灾减灾的需要，有的还诱发了渍涝和热岛效应等气象灾害，建议：

（1）城市规划和建设应在防灾减灾方面做出强制性的要求和规定，各项工程的规划和建设，无论投资主体是谁，都要充分考虑城市防灾减灾的需要，都要按国家要求，把防灾减灾纳人工程设计和预算，用制度和法规的形式，使城市规划和建设符合防灾减灾的需要，达不到防灾减灾要求的工程设计，一律不准立项，不准动工。

（2）高楼、计算机网络设备、通信设备、供电网络等易受雷击的重点设施，应加强防雷装置的安装和检测，确保防雷装置性能良好，保障人民生命财产安全。

（3）采取多种措施，减少二氧化碳等温室气体的排放。总之，城市防灾减灾不能只亡羊补牢，更重要的是未雨绸缪，防患于未然。

3.2  灾害预警应建立综合机制，保证协调高效

按照目前的科学技术水平和天气预报能力，气象部门对短时天气预报准确率还是很高的，这为城市气象灾害的预警和防范提供了基础和可能，按理说，不少城市气象灾害，事前是可以预知的，人们完全可以根据预报采取相应措施，避免或减少灾害造成的损失。但遗憾的是，由于体制、管理等原因，气象部门做出的准确预报很多时候没能成为防灾减灾的警报，有关部门或没有在第一时间掌握有关灾害预警信息，或掌握了但没有据此采取相应措施，致使不少气象灾害可以避免的没有避免，可以缓解的没有缓解，建议：

（1）制定科学地应对包括城市气象灾害在内的各种极端事件的紧急预案，强化对城市重点灾害的监测与研究，建立和完善包括大风、大雪、暴雨、高温、严寒、沙尘暴等气象灾害在内的各种灾害监测网，加强对气象灾害的监测，提高对城市气象灾害的监测预警能力。

（2）地方政府应把分散在公安、城建、卫生、民政、气象等部门的分部门、分灾种的灾害应急指挥系统加以整合，建立组织科学、反应迅速、行动统一的灾害管理（协调）指挥系统，统一指挥，确保运转高效，提高对多种突发灾害的快速处理能力，形成城市灾害紧急救治的合力。

（3）建立城市气象灾害“问责制”，像“98抗洪”和“防非典”一样，对突发灾害“不作为”或处置不力者，应追究责任。

3.3  城市工程应符合减灾要求，做到趋利避害

城市气象灾害的发生，除了受天气影响外，大量城市建设工程引起的地理环境的改变，也加剧了灾害的程度。如非绿化广场的大量增加，使地表渗透能力下降，雨水难以渗透到地下而大量聚集在城区及低洼区域，从而引发渍涝灾害。水泥和沥青等地表面积的增加，加剧了热岛效应，使城市遭遇高温危害的次数大大增加。所以，应采取切实可行的技术和材料，减少建设工程对城市气象灾害的推波助澜作用。比如休闲性空旷地带不采用全封闭水泥地面或沥青地面而采用新型路面材料，市区路面要进行透水性铺装，推广网格地面砖，增加绿地比例等等，从而保持良好的地表结构，增加渗透，减少径流，尽可能地减少渍涝灾害。据新加坡媒体报道，新加坡近年采用渗水沥青铺设路面，较好的解决了路面的径流问题，原因是这种渗水沥青能把雨水快速“吸人”地下[6]。

4  结语

我国自然灾害种类繁多、分布地域广、发生频率高，造成的破坏重，在这样的时代背景下，需要我们总结以往灾害发生规律，从工程项目选址到工程结构的采用，再到城市的规划，均需要作出慎重的考虑。在我国“两个坚持”和“三个转变”的防灾减灾政策指导下，我们要结合我国国情，建立完善的防灾减灾救灾体制机制，保障人民群众的生命和财产安全。

参考文献

[1]方印，兰美海. 我国《防灾减灾法》的立法背景及意义[J]. 贵州大学学报(社会科学版)，2011，29(02)：22-26.

[2]杨军. 防灾减灾工程分类及其对策[J]. 灾害学，2008(02)：123-126.

[3]张磊，周洪建. 防灾减灾救灾体制机制改革的政策分析[J]. 风险灾害危机研究，2019(01)：36-51.

[4]张英. 试论新时代防灾减灾指导思想的背景、内涵及意义[J]. 中国减灾，2019(11)：42-47.

[5]简文彬. 汶川地震次生地质灾害与工程选址思考[A]. 中国岩石力学与工程学会.汶川大地震工程震害调查分析与研究[C]. 中国岩石力学与工程学会，2009:8.

[6]宋忠华，凡安清. 从防灾减灾角度谈城市建设应考虑的几个问题[A]. 武汉区域气象中心、湖北省气象学会.武汉区域气象中心城市群发展气象服务工作论坛优秀论文汇编[C]. 武汉区域气象中心、湖北省气象学会:湖北省科学技术协会，2008:4.