工程竣工验收备案工作的实践及思考

工程竣工验收备案工作的实践及思考

马凌燕

乌鲁木齐经济技术开发区建设工程质量安全监督站 新疆乌鲁木齐830000

【摘要】简要叙述了房屋建筑工程竣工验收备案工作的基本程序，竣工验收备案制度实施效果，总结归纳了当前竣工验收备案工作中存在的主要问题及成因，进一步阐明了提高竣工验收备案率的措施和建议。

【关键词】房屋建筑工地；竣工验收；竣工验收备案制度；备案管理

引言

竣工验收制度实行以来，有力促进了我国建设工程建设法制化进程，规范了各方责任主体质量行为，有效保证了工程质量安全，但在实施过程中也暴露了一些问题。要进一步完善竣工验收备案制度，必须妥善处理和解决这些问题。结合有关资料文献开展竣工验收备案管理工作的实践和认识，笔者就当前竣工验收备案工作中存在的主要问题及成因，如何推进竣工验收备案工作的措施进行阐述。

1、房屋建筑工程竣工验收备案工作的基本程序

竣工验收备案是指建设单位应当自工程竣工验收合格之日起15日内，依照《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》的规定，向工程所在地的县级以上地方人民政府建设主管部门备案。建设工程的竣工验收备案应是过程与结果的备案，备案管理部门对工程建设过程中的重要隐蔽工程和主要环节的验收资料、验收程序、验收过程、验收结论和工程实体予以备案或不予备案，通过备案的形式，达到政府管理部门对工程建设责任主体单位工程质量行为的监督和工程实体质量的控制，是工程竣工验收合格过程中必经的法律程序，也是防止不合格工程流入社会的最后一次把关、一道程序。（图一）

                                  图一

代号代表内容

A 竣工验收报告；B 监理评估报告；C合格文件（勘察、设计、施工图审查机构）；

D 认可准许文件（规划、公安消防、环保、档案等）；E 住宅质量保修书、住宅使用说明书；F 工程质量保修文件；G 各地建设主管部门的规定；H 竣工验收备案表。

2、竣工验收备案制度实施效果

2000年国家颁布实施的《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案管理暂行办法》和《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收暂行规定》不仅没有让我国工程质量下降，相反有了稳步的提高和进步。竣工验收备案制度实施初期，质量监督机构不再核定质量等级，由建设单位组织竣工验收，担心工程质量会出现下降趋势的心理普遍存在，但实际情况并非如此。从建设部这些年历次的全国工程质量执法检查和调研情况看，2000年后各地工程质量合格率持续提高，总体工程质量状况良好。

3、当前竣工验收备案工作中存在的主要问题及成因

3.1 建设工程竣工验收不能正常开展导致竣工备案不及时或无法进行。

资金链断裂。建设活动行为的不规范造成拖欠工程款或服务费，导致施工方不交工或勘察、设计方不验收；又或工程完工后，一些建设单位迟迟不验收工程以便继续拖欠各种款项和费用；将未经验收或验收不合格的工程擅自交付使用。工程完工后很多不具备竣工验收的条件和要求，在存在质量问题的情况下，不进行竣工验收就擅自直接投入使用。如某些“重点工程”、“领导项目”，自恃优越，对《条例》和《规定》等法规中应当符合的要求置之不理；一些建设单位行为不规范未办理工程前期手续或“少报多建”；一些建设工程的工程质量安全和使用功能不符合要求。一些建设单位的建设资金不足，施工单位进行“带资”、“垫款”，形成“三角债”，或抢工期、降低材料构配件等质量是造成施工质量水平下降，工程质量不合格。 勘察、设计文件不真实、可靠，设计不合理，变更多，随意性大等影响建筑使用功能。重“主体”轻“安装”的观念长期存在等，造成使用功能不合格而影响工程竣工验收和备案；停、缓建工程竣工验收及竣工备案工作无法开展。不少停、缓建工程停建时间较长，个别有的长达十数年。一些工程的参建单位及人员已发生了变更，质量责任制无法落实。新的规范和标准，不断修订、更新，停、缓建工程的设计与施工部分设计内容与现行规范及标准存在差异，组织竣工验收难度大等。

3.2 有关法律法规及规范标准在执行中存在问题

一是建设单位规定时限内办理备案手续的难度大。各地的规划、消防、环保管理工作方式、程序不相同，办理消防、规划、环保验收的时限不完全取决于建设单位，在客观上增加了建设单位按时备案难度。《中华人民共和国城乡规划法》要求第四十五条县级以上地方人民政府城乡规划主管部门按照国务院规定对建设工程是否符合规划条件予以核实。未经核实或者经核实不符合规划条件的，建设单位不得组织竣工验收。建设单位一般是对单体工程组织竣工验收。由于这项要求，致使许多住宅小区、组团及群体工程中的单体工程，因无法满足一些地区规划、消防、环保部门需对片区或使用半年验收的要求，也无法办理备案手续。二是行政效率降低。一些管理部门在工作中，不坚持原则，秉公办事，在职能的“条块分工”上有冲突，造成管理上的漏洞，导致工作效率不高。三是行政处罚实施率低。《建设工程质量管理条例》第五十八条中 “对未组织竣工验收及验收不合格，擅自交付使用的；对不合格的建设工程按照合格工程验收的”建设单位，规定处以2%以上4%以下的罚款。《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第九条建设单位在工程竣工验收合格之日起15日内未办理工程竣工验收备案的，备案机关责令限期改正，处20万元以上50万元以下罚款。由于该行政处罚额度过大，缺乏可操作性。在实际操作过程中，执法部门难以有效执行落实。四是部分备案机构管理人员素质及法规水平与政策水平不高，在一定程度上也影响了备案工作的实效。

4、提高竣工验收备案率的措施

4.1 竣工验收方面

4.1.1 加大对建设单位的监管力度。有关部门应加大执法力度，增强联合执法意识和手段，对建设单位违反有关法律法规规定的各种违规行为，严格按照有关条款及时进行处罚，严惩不贷。只有这样，才能切实提高其执法的权威性和威慑力，规范建设单位质量，推动竣工验收工作不断进展。

4.1.2 加强对工程质量监督力度，提高竣工验收合格率。大力强化各责任主体建筑市场准入制度，完善建筑市场监管长效机制。当前，建筑市场在体制上和机制上还存在一些问题，市场主体行为诚信度不高，建筑市场的监管手段有限。规范建筑市场秩序必须注重长效机制建设，要按照工程建设的规律，严格实施法定基本建设程序，集中力量，抓住关键环节，强化建筑市场和施工现场的“两场”联动管理，实现属地化、动态化和全过程监管，逐步形成行政决策、执行、监督相协调的机制。将涉及建筑市场监督管理的建筑业管理、工程管理、资质和资格、招标投标、工程造价、质量和安全监督以及市场稽查等相关职能机构，进行协调，实现执法联动，相互配合，监督管理既分工管理又联动执法，既不重复执法又不留下空白，进行全过程、多环节的齐抓共管，并将制度性巡查与日常程序性管理相结合，形成建筑市场监督管理的合力和建筑市场闭合管理体系，共同促进建筑市场的规范。

4.1.3 大力推行工程总承包和项目管理，改变设计与施工脱节的状况，实现设计与施工环节的互相渗透，使之更适合市场的自然要求，更适合技术发展和质量保证的要求，提高工程建设整体效益和质量水平，促进竣工验收备案制度的良性发展。

4.1.4 加快推进信息化建设。按照国务院新发布的《政府信息公开条例》，加快建筑市场监督管理信息系统建设，加大计算机和信息网络技术在工程招标投标、信用体系建设、施工现场监管、工程质量安全监管、施工许可、合同履约跟踪监管中的应用，并实现信息在建筑市场监管职能机构之间的互联、互通和信息共享，强化政府部门对工程项目实施和建筑市场主体行为的监管，并逐步形成全国建筑市场监督管理信息系统；加快电子政务建设，强化公共服务职能，方便市场主体，及时全面发布政策法规、工程信息、企业资质和个人执业资格等相关信息，全面推行政务公开，不断提高行政行为的透明度和服务水平。

4.1.5 停、缓建工程的处理。针对停、缓建工程中的质量责任制落实问题，可以通过重新按规定办理工程建设手续，解决主体合法性问题;通过质量检测与专家论证相结合的方法，在工程续建前，以续建工程建设各方在专家论证的基础上对前期工程质量进行共同检查认定，分清质量责任内容与范围。对于工程建设标准方面的问题，可以针对问题性质、工程进度等采取不同处理方法。对于停建时工程进度在±0.00以下的，可以要求按新标准要求重新修改设计并送审;对于停建时已完成主体结构的工程，可以要求对涉及防火、抗震等安全方面的内容进行设计修改并送审。停、缓建工程历史成因不同，情况错综复杂，在处理这类工程问题时，笔者认为，应充分考虑法规的时效性，不应拘泥于现行法规规定，重点应解决好工程结构安全与重要使用功能问题。妥善解决历史遗留的停、缓建工程竣工验收备案问题，拔除备案工作中的“钉子户”，为备案工作的进一步发展扫清障碍。

4.2 有关法律法规部分内容执行中的建议

4.2.1 推进综合竣工验收。由建设主管部门组织消防、规划、环保等进行综合性竣工验收。备案管理部门可据此进行竣工验收备案。

4.2.2 引导推进精装房交付使用。

4.2.3 加强管理部门队伍建设。加大处罚力度，真正树立政府管理部门的公正、权威形象。同时要求进一步加强有关管理部门队伍素质建设，加大培训力度，提高管理工作水平。要规范工作职责，简化工作程序，提高工作效率。

4.3备案管理方面

4.3.1 建设部应制定有关法规规定，对住宅工程以外的其他建设工程，加强和完善行政闭环管理，要求建设工程竣工验收备案合格后才能进行房屋产权办理手续，确保备案工作实效。适应市场经济发展要求，逐步完善、细化竣工验收工作文件规范，使竣工验收管理工作更加科学化、规范化。

4.3.2 对于竣工验收备案工作应加大宣传力度，充分运用新闻媒介及网络信息技术，利用舆论导向，扩大竣工验收备案工作的社会知名度与影响力。在当前竣工验收备案备案工作面临诸多困难的情况下，通过充分运用新闻传媒作用，加大宣传工作力度，扩大工程备案的社会知名度与“市场”影响力，是不断提高工程备案率的有效办法之一。备案机构要建立建设单位信誉档案，建立建设单位“红黑榜”，通过新闻传媒、互联网等定期向社会公布，通过舆论监督、群众监督等手段，发挥“市场”作用，增强建设单位依法办理备案手续的主动性。同时可采取强制性行政或法律措施，将备案手续作为建设单位办理房屋产权登记手续的或房产交易合同中的必备条件作为手段之一，强化制约手段并确保实施效果，增强备案工作的权威与实效。

4.3.3 建设行政管理机关必须对进行竣工验收备案的建设工程进行认真、严格的程序审查。对报送备案的资料要做到“材料齐全、内容全面 、意见确切 、责任清楚”方才予以备案，对存在问题的工程应当严格按照《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》规定对相关责任主体追究责任，明确责任后依法给予处罚。

竣工验收备案工作是一项系统工程，其程序由竣工到验收再到备案，共涉及十几个企业和部门，牵涉到社会的方方面面。做好竣工验收备案工作，是一项长期、艰巨且复杂的工作。需要我们不断地思考和探索，并努力加以实践。因此，需要各方面同心协力，齐抓共管。只有实事求是，依法办事，认真总结经验教训，不断进取，与时俱进，才能更好地推动竣工验收备案工作不断地向前发展，使其在强化工程质量监督管理和促进工程质量水平的提高中发挥重要的效力，真正起到为工程质量和使用功能把关的作用。

参考文献

[1]房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法

[2]房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收规定

[3]《中华人民共和国城乡规划法》

[4]杨家学，崇维洁. 关于建设工程竣工验收备案的法律探析.建筑与法，NO.1.2008

[5]庞长峰，乔焕新，彭永楠，庞海娇，刑海淮.建设工程质量监督方式及内容的探讨. 工程质量，NO.9（A）.2008