浅议基层审计机关政府投资转型

浅议基层审计机关政府投资转型

盛冬梅

双牌县审计局

浅议基层审计机关政府投资转型

摘要： 2017年，全国人大法工委在对中国建筑协会的（《关于对地方性法规中以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据有关规定提出的审查建议的复函》（法工备函〔2017〕22号）中，指出审计机关不能参与项目管理工作，不能“以审代结”，从而对审计的职能职责进行了限定。2019年，审计署颁发了审办投发〔2019〕59号文件，明确提出要杜绝“以审代结”。 各级地方政府也陆续出台了相关文件，要求依法履行审计职责，规范政府投资行为，提高投资审计监督质量，切实防范投资审计风险。然而笔者在近几年参加的县级书记、县长经济责任审计时发现，大部分县区政府仍存在以各种方式打擦边球，要求审计机关参与项目实施阶段的管理，以审计结论做为最终的结算依据。本文首先从国家相关规定阐述了政府投资审计的定义、范围、审计的主要方式，以及项目管理与审计监督的区别，分析审计监督参与项目管理、以审计结论为结算依据的弊端，浅议政府投资转型的必要性。并根据工作经验提出如何转型的方式方法。

关键词：政府投资审计  规范政府投资审计行为  转型

一、引言

在2017年以前笔者工作市管辖范围内大部分县政府直接以文件、会议、合同约定的方式要求以审计结论为结算依据，在建设单位及财政评审部门未对施工单位送审结算未进行审核的情况下由审计部门直接介入并以审计结论为结算依据，由审计部门代行建设单位、财政评审部门的结算审核职能。2017年，全国人大法工委在对中国建筑协会的（《关于对地方性法规中以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据有关规定提出的审查建议的复函》（法工备函〔2017〕22号）中，指出审计机关不能参与项目管理工作，不能“以审代结”，从而对审计的职能职责进行了限定。2019年，审计署颁发了审办投发〔2019〕59号文件，明确提出要杜绝“以审代结”。 湘委审[2020]2号文件第12条规定：投资项目概（预）算执行审计，审计前项目应完成工程结算；投资项目竣工结算审计，审计前项目应完成工程结算和竣工结算报表的编制，实质上明确了先结后审，这与审计主要承担监督的职能定位是一致的。一系列的文件对不能“以审代结”，让审计回归审计监督本职进行了规定，但仍有大部分县区仍强制性合同条款约定“以审计结论为结算依据”暗行“以审代结”之路。大部分基层审计机关又受专业水平、人力等多方面因素限制导致政府投资项目存在审计不及时、造价审核不到位、审计不全面等情况，既延长了工程结算时间，给建设单位提供了拖延支付工程款的借口，增加了施工企业办事成本和门槛，恶化了地方营商环境，又因审计力量的限制和审计重点的偏离，无法达成揭示和查处工程建设领域中的管理漏洞、重大违法违规问题和经济犯罪案件线索的审计目标，让审计部门和审计人员承担着巨大的审计风险隐患。
   如何兼规范投资审计行为及防范审计风险，充分运用法治思维，并以创新的思路和办法推进投资审计转型和均衡全面发展，主动适应和服务改革发展大局，实现投资审计“三个转变”，作者就如何开展政府投资审计转型进行浅议。

一、转变政府投资审计理念，把握好投资审计职能定位。

1、依法审计，把握好投资审计职能定位。

政府投资项目审计是指审计机关依据法律、法规和政策规定，对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和竣工决算情况实施的审计，对关系全局性、战略性、基础性的重大公共基础设施工程实施的跟踪审计，对其他政府投资、政府与社会资本合作等方式建设的公共产品和公共服务项目实施的审计。审计内容为履行基本建设程序情况、有关政策措施执行和规划实施情况、项目建设资金管理情况、工程质量、安全情况、设备物资和材料采购情况、工程造价情况、土地利用和征地拆迁情况、环境保护情况、投资绩效情况。审计的方式主要有预算执行审计、竣工决算审计、全过程跟踪审计、专项审计调查等。通过审计发现建设项目管理不到位、决策失识导致损失浪费、查处利益输送等违法违纪行为。

审计机关应严格遵守相关法律法规赋予人职责权限开展审计，要牢牢把握“法定职责必须为，定无授权不可为”的原则，同时加强向地方政府、被审计单位解读《审计法》、《审计法实施条》等法律法规中规定的审计机关的职责和权限，以及法工备函〔2017〕22号），审办投发〔2019〕59号文件、湘委审[2020]2号文件中不能以审代结、投资项目概（预）算执行审计，审计前项目应完成工程结算；投资项目竣工结算审计，审计前项目应完成工程结算和竣工结算报表的编制等规定的宣贯和解读，在转变审计机关的政府投资审计理念的同时，促进地方政府、被审计单位对政府投资审计认知的转变，在思想上解决审不审、审什么、怎么审的问题，克服对投资审计监督的片面认识。

2、统筹谋划，把握好投资审计的监督重点

新形势下，政府投资审计工作要按照“围绕中心、服务大局、突出重点、量力而行、确保质量”的原则，依法统筹制定年度投资审计项目计划。克服以往只审工程造价，只将工程造价做为审计重点的错误做法，拓宽投资项目审计面至项目建设的全过程，重点关注投资结构、投资绩效、征地拆迁、资源集约节约利用及环境保护等方面的问题，揭示和查处工程建设领域中的管理漏洞、重大违法违规问题和经济犯罪案件线索加强投资审计工作全过程管理的监督。

三、依法依规做好政府投资审计转型

1、依法依规改造审计监督职责，严禁参与项目建设管理。

审计机关应处理好监督与服务的关系，克服只监督不服务、只服务不监督的问题，在履行好审计监督职责的同时，也为政府决策把好关。在不得参与各类与审计法定职责无关的、可能影响依法独立进行审计监督的议事协调机构或工作，不得参与建设项目的可行性研究编制、预（概）算编制、立项决策、项目审批核准等过程的工作等要求下，对重点建设项目积极开展全过程跟踪审计，通过全过程跟踪审计这一事前审计的方式将问题发现在摇篮中，实现重大投资项目监督和服务双重功效。

2、正确看待结算审计，合理利用结算审计成果。

在政府投资建设活动中，建设单位与施工单位双方签订的建设工程合同属于民事合同，是平等的民事法律关系，而合同履行过程中的工程价款结算通常是施工单位按照合同规定的内容完成所承包的工程，并符合合同要求之后，由甲乙双方进行的最终工程价款结算，合法合规的结算行为是受法律保护的。地方政府、审计机关强制或变相强制“以审代结”，实质上是以国家审计报告和审计决定改变建设工程合同，将适用于被审计单位（一般是建设单位）的审计报告和审计决定扩大适用于被审计单位的合同相对人。

工程价款是工程项目建设最主要的成本支出，投资审计中揭示一个建设项目是否存在利益输送、违规违纪的问题，对建设单位与施工单位的工程结算行为的合法合规性进行审计是主要手段之一，审计法实施条例第二十条规定，审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的总预算或者概算的执行情况、年度预算的执行情况和年度决算、单项工程结算、项目竣工决算，依法进行审计监督。可见，结算审计是审计机关的法定职责，更是投资审计的重点，审计机关不仅要开展好结算审计，更好利用好结算审计的成果。在开展工程价款结算审计应做好这几点，一是审计机关应严格按照年度审计项目计划开展投资审计，克服不严格执行审计程序，采取简易程序，临时安排，只审工程造价等错误做法。二是多计工程造价的问题应深查其本质，不能仅在审计报告中体现多计金额要求被审计单位整改的层面，应审查造成多计的原因，深查是否存在建设单位利益输送、骗取财政资金等违法违规的问题。三是审计决定对结算不实的问题应要求建设单位举一反三，认真整改纠正，对建设单位有关责任人要依法依规追究责任，同时审计机关应明确告知建设单位，不得将审计报告和审计决定直接作为调整其与施工单位结算的依据，更不能以结算审计为由，拒绝或拖欠支付工程款。四是审计机关不对建设单位与施工单位之间未定的纠纷问题下结论，杜绝“以审代结”。通过正确看待工程结算审计、合理利用审计结果变监督施工单位高估冒算为监督建设单位履职尽责。

3、强化审计手段，推进审计方法转变

工程建设领域是现代化新技术得到普遍应用、现代化程度很高的领域，如果投资审计不与时俱进地探索实践新技术新途径，就会陷入被动和无奈，很难很好的履职尽责。现大部分基层审计机关投资审计手段有限，大部分采用简单的测距仪、圈尺等原始手段，这对隐蔽工程、现场已破坏工程、土石方开挖签证很难发现问题，而这些往往是最容易存在虚假签证的地方，基层审计机关要加强投资审计新手段、新方法的运用，依托数字化审计模式，提高审计精确度和效率，如充分利用GPS定位、遥感影像、地质雷达探测等技术手段。高效、精准的审计手段可以缩减工程结算审计时间，让审计人员有更多的时间对建设项目的全方位进行体检。

四、结束语

政府投资项目是公共资金使用管理中的重要组成，投资项目实施过程中资金大、管理环节多，涉及人员广，极易发生腐败事件。做好政府投资审计转型，更好的履行政府投资审计监督职责是一个长期的过程，需要各方面共同努力，基层审计机关作为监督和审计的主体，应当承担更多的责任和义务，切实加强对政府投资的监督和管理，确保政府投资的质量和效益。

参考文献：

[1]《关于政府投资审计转型升级的几点思考》----湖北省黄石市审计局姜健

《正确理解和把握工程结算审计若干问题》----审计署固定资产投资审计司姚睿