基于现代治理理念的城市更新规划策略分析

基于现代治理理念的城市更新规划策略分析

王峰

丹阳市方园规划建设有限公司  江苏丹阳  202300

摘要：改革开放至今已40多年，这些年我国经过一代代人的努力付出，在城市建设与城镇化方面取得了举世的成果，经过第七次人口普查我国城镇化率是63.9%，横向比较发达国家我国仍有部分增长空间，但增速必将放缓。当前城市更新工作的目标已经从物质空间的建设转变为空间结构优化和品质提升，城市发展从增量建设向存量提质过渡转换，因此在此发展背景下，面对发展模式变化的挑战，要通过现代治理理念对当前城市更新工作进行剖析，分析目前我国城市建设和发展过程中所存在的问题，针对新发展战略、目标，制定契合时代的发展思路、规划策略，如何更高效地开发利用存量空间成为城市更新工作中的重要课题。

关键词：城市更新；公众参与；策略；

在我国发展过程中，随着国家宏观政策调整，我国城市化进程和城市更新工作大致出现了三大历程：一、1949-1978年，建国初期先是恢复建设，随后以基础设施建设和改善民众生活为主；二、1978-1998年，改革开放后住房制度改革作为我国经济体制改革的一项重要内容，在改革和市场的推动下，旧区更新改建、住房改善成为当时城市建设的重点；1998年至今，进一步深化城镇住房制度改革，城镇住房全面市场化，城市建设进入快速发展时期，成片的建设项目、城市更新全面开展，对拉动经济增长和提高人民生活水平发挥了至关重要的作用，而城市更新就像生物新陈代谢一般，贯穿于城市发展的全过程，并且随着时代、政策、市场等因素的改变而同步适应，对城市建设起到了举住轻重的作用。

一、城市更新规划工作存在的问题

在城市建设和发展过程中，为了提升城市竞争力，不断推进城市更新工作。在城镇化发展的新形势下，城镇化发展水平持续升高，土地资源有限且需求持续增长，城市发展重视经济发展价值，轻视城市历史文化底蕴，在城市发展过程中不少承载着历史文化、记忆的老区遭到破坏。在过去的城市更新规划中，政府对公共利益的追求大于对个人利益的追求，公众参与程度不足。城市发展初期往往采取的是行政主导模式，政府部门之间缺乏协调与沟通；规划部门很难将社区建设目标与个人需求结合起来；改造后社区文化难以得到传承和创新。

可以看出，在城市更新工作中存在着以下问题：1未能从根本上扭转地方政府对城市更新工作存在盲目追求短期利益的错误认识；2缺乏完善的城市更新政策体系和资金来源；3缺少科学合理的组织管理机制和实施机制。这些问题都将严重制约着我国城市更新工作进程。因此要对现行城市更新工作进行审视和反思，并在此基础上提出现代治理理念下具有针对性的规划策略。

二、基于现代治理理念的城市更新规划策略

为了解决上述问题，在总结城市更新工作经验教训的基础上，1983年中央提出了“人民城市人民建，人民城市为人民”重要思想。随后国家发改委发布《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》，首次以国家文件的形式提出了“城市更新”概念，并要求以“规划引导、市场运作、政府调控、公众参与”为原则推进老旧城区改造。2018年3月19日发布的《中共中央国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》，从全局发展战略和顶层设计层面提出“推进以人为核心的新型城镇化”，并指出：“以中心城市群为载体打造具有全球竞争力的创新创业创造基地，全面提高城镇化发展质量”。随后，住房和城乡建设部发布了《关于做好2019年住房和城乡建设工作的通知》文件。2019年11月15日发布的《中共中央国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》中指出：“要强化乡村振兴规划引领，统筹城乡融合发展。要加快编制镇村国土空间规划或村庄规划，合理安排城镇、村庄、产业、建设用地比例。要有序推进农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点。”2020年3月4日印发的《中共中央国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》中指出：“坚持以人民为中心”。据此可以看出，随着城市更新工作目标从物质空间改善转变为社会文化提升已成为当下城市发展工作必须要完成的任务。

（一）以公共利益为导向开展城市更新模式

当前主流的城市更新项目大多是通过行政主导模式来进行，这种模式最大的特点就是追求公共利益最大化，把个人利益置于次要位置，以政府利益和政绩为导向。在城市更新过程中，土地所有权虽然仍为政府所有，但是土地使用权已产生变化，规划在满足政府公共需求的基础上，同时也要满足各个权利人的发展需求，综合多方利益关系人的诉求，尊重市场经济规律，在达成共识的前提下编制城市更新计划来实施城市更新工作。这种做法充满对公众参与的考虑，从而在一定程度上实现公众的意见和诉求充分得到表达，同时也让社会群体之间的矛盾及时得到化解。此外，在城市更新过程中为了推进项目的实施，政府还会采取“搭便车”行为和“零地价”政策，从而提高了项目单位或个人的利益。此外，公共利益导向模式是政府单方面行动，相关工作人员要充分注意由此引发的各种矛盾与冲突。

（二）坚持政府主导的空间规划模式

全国多处城市开展了一些城市更新的规划实践，如北京以街区为单元开展城市更新工作；上海在总体层面上进行整体谋划；广州则以市、区层面编制城市更新计划。城市更新是一项系统性、综合性的任务，因此应将城市更新规划融入城市规划体系中，让城市更新成为协调上位规划意图和市场需求的有效途径。以政府为主导型的空间规划模式主要表现为以下特点：一是政府从宏观角度来制定空间规划，以促进城市建设；二是政府维护公众利益而制定具体的政策和制度，在社会经济发展过程中会更多的注重社会、环境、经济和资源等问题，在宏观层面上进行全局的协调发展。在这种空间规划模式下，更便于各个部门之间可以展开高效的沟通和协调，各部门之间也由原本的各自为政转变程了互相配合，对区域内社会经济发展带来了良好的结果。因此，政府主导型空间规划模式主要有着以下优势：一是城市居民利益可以得到必要保障；二是利益协调机制越来越完善；三是在社会经济发展中可以解决主要利益矛盾；四是社区文化可以得到有效的传承和创新；五是城市建设遍布整体规划。

（三）现代治理理念与城市更新工作的契合

现代治理理念是在公共服务需求的推动下，将政府、社会与市场的关系进行重新构建，通过共同决策和利益共享机制对公共事务进行管理的一种治理模式，其核心价值在于让公众参与到公共事务治理之中，强调政府、市场和公众三者之间的合作。城市更新作为我国经济发展过程中产生的一种普遍存在的现象，而城市更新项目一般涉及多方利益主体，因此在城市更新过程中，要充分发挥公众参与在其中的作用，当前阶段，需及时建立共享的公众参与平台，设立共建的长效机制，最终达到共赢的城市发展局面。通过公众参与对城市更新工作进行决策，充分体现公众对城市更新工作的参与度，体现了当前我国公共治理理念的发展，也是社会公平在城市建设过程中的重要体现。现代治理理念下的城市更新规划模式是对传统管理方式进行继承和创新后形成的新型治理模式，是政府、市场和公众共同合作与参与下进行城市建设和发展。它强调公众参与在其中起到重要作用，要充分调动公众参与其中，合理利用各方资源来推动城市更新工作建设和发展。

结束语：

综上所述，从现代政府管理的角度对城市更新的战略进行剖析，可以看出，在目前的城市更新中，以更新需求为基础，政府、企业、社会公众、专业群体等各方主体，应当相互协作，共同构建出自下而上、上下结合的多方治理的更新模式，促使社会资源得到合理调动和分配。当前，我国的城市已进入存量更新和有机更新阶段，在城市管理理念的指导下，对更新工作进行重新审视和精准定位，以更好地满足人们的多元化需求，实现城市飞跃发展。

参考文献：

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[3]肖金成.城市更新须重视规划引领[J].中国投资(中英文),2021(Z7):30-31.