重大突发公共卫生事件数字治理机制研究

重大突发公共卫生事件数字治理机制研究

李晨曦

中共漯河市委党校   河南漯河462000

摘要：数字治理是运用互联网思维和人工智能、互联网、区块链、大数据等信息技术方式推动经济社会各领域的智能化数字化发展，是人类社会发展与数字技术发展相互交融而成的时代产物，在一定程度上能够反映出社会治理的现代化水平。从政府公共供给来看，数字治理是解决“外部”服务和政府“内部”管理的供给不均衡协调的探索，以政府各类资源数据的信息化和区块互链为支撑，破除信息孤岛、信息壁垒，着力解决政府效率低下、服务迟缓、共享受阻和互动不足等问题，实现政府重大事件应急管理的智能化、数字化、精准化、人性化发展，推动政府职能进一步转变。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视信息技术应用，在国家治理的应用中强调了数字治理的重要性，并作出了一系列重大部署。党的十九届四中全会以来，中央多次强调“注重运用人工智能、互联网、大数据等现代信息技术手段提升治理能力和治理现代化水平”，为新时代的基层社会治理数字化提供了根本遵循。

关键词：疫情防控数字化 治理

新冠肺炎疫情等重大公共卫生事件的应对是检验一个国家或一个执政党能力“大考”，关系着人民群众美好生活需要的实现，关系着党的长期执政和国家长治久安。党的十九届四中全会进一步深化了推进国家治理体系和治理能现代化研究，强调“注重运用人工智能、互联网、大数据等现代信息技术手段提升治理能力和治理现代化水平”，为新时代重大突发卫生事件应急管理数字化发展指明了方向，提供了根本遵循。

一、国内外相关研究的梳理及研究动态

（一）国内外重大突发（公共卫生）事件应急管理相关研究的梳理及研究动态

习近平总书记强调“应急管理是国家治理体系和治理能力的重要组成部分。”近年来，国内学者着力从理论、实践方面不断丰富和完善国家治理和应急管理机制，提出了许多真知灼见，其中较有代表性的是：运用系统性思维、创新性思维来解构和剖析我国应急管理的理念、体制、机制和工具等，立足于从顶层设计来构建和完善新时代中国特色的应急管理体制；从总体国家安全观、经济发展规划的战略高度，从风险管理理论、智慧科学的专业角度等方面研究和构架应急管理体制创新；分析专业学会的优势和不足，建议专业学会应该在突发公共事件预警体系中努力扮演有效屏障、维护社会稳定等方面发挥积极作用；强化应急管理制度设计，制定国家层面应急管理系统建设的战略、规划，整合优化应急力量和资源，并结合实践研究我国突发事件指挥规范与标准；通过技术和管理协同创新提升城市和基层公共安全治理模式，夯实公共安全治理根基；倡导多中心治理，完善多主体协同网络，从强调全灾害管理走向重视全过程管理，进一步重塑应急管理流程；构建集中统一的国家物资储备应急管理能力体系，健全国家层面的突发性公共事件平台，有效探索预警信息传播系统，形成网络突发事件的常态化应急处置机制，搭建跨部门跨区域的合作平台；注重研究的系统性，从多学科交叉研究的维度来构建突发公共事件应急管理的机制；梳理美国、日本运用大数据优势推动应急管理机制变革和技术创新，构建全方位、全过程、全周期的应急管理机制等。

（二）国内外数字化治理的梳理及研究动态

    全面梳理了习近平总书记在地方和中央主政中推进数字治理的实践和关于数字化治理的重要论述；基于数字形态下生产关系本身的转型，立足“发展与安全并重”“国际与国内同构”两个维度，从行为、组织以及技术等三个层面开展研究，探讨了数字化治理体系、数字治理能力现代化等相关的原则、框架；从比较研究的维度探讨数字治理、网络化治理、整体性治理理论，并梳理国内数字治理研究进展和展望未来发展趋势；从信息化对应急管理的组织、流程和信息共享的影响研究电子政务环境下的应急管理机制等。帕却克·邓利维（Patrick Dunleavy）系统概括了新公共管理时代受信息革新带来的各种变化，探讨了数字治理理论的优势，强调数字治理的核心是基于整体的、公共参与的新型决策方式以及电子行政运作广泛的数字化，从信息社会特征、信息技术手段和数字治理的目标三个层面探讨了数字治理；简·芳汀（JaneE.Fountain）则青睐于信息技术在构建虚拟政府中的制度创新，提出了对政治与技术融合的反思，前瞻性的提出了理念分歧则是数字治理面临的最大挑战，尤其是网络信息技术如何与政府治理结构融合，只有把技术和理念深深植入公共治理全过程才能解决政治分歧与组织分歧，最终才能真正实现数字治理。米拉科维奇（Milakovich）阐释了政府公共管理从电子政务到数字治理的转变，在公众参与和社会公共服务对网络技术的诉求下，促使电子政务从侧重于“以政府为中心”转向新时代的“以公民为中心”等。

总的来说，已有的国内外学术成果较为系统的阐释了应急管理研究，而数字化治理以及数字化治理对公共管理理论的发展则仍未达到高峰，目前对重大疫情防控和数字治理的融合性、系统性研究还不够充分。鉴于突发公共卫生事件具有传播迅速、覆盖范围广、容易失控、舆论关注集中和危害极大等特点，单凭政府和公共部门力量依靠传统治理思维和方式难以实现有效应对，特别是在“非典”“新冠肺炎”等重大疫情前期以及常态化防控中，仍暴露出应急预警“失灵”、决策延误、运行梗阻和舆情应对不足等问题，很有必要思考政府和公共部门、市场、技术和社会公众等多元主体的角色扮演，厘清其在数字化治理中的定位和作用，重构风险评估、预警决策、运行保障、公众参与、舆情传播与心理干预的数字化流程，减少应急预警、决策、执行等部分环节的行政干预，充分发挥指挥协调、后勤保障、复工复产等数字化科技平台作用，进一步探索重大疫情防控应急管理规律，提升应急数字治理能力。

二、推动重大公共卫生事件防控数字化治理的内在逻辑

公共管理在漫长的演进过程中，总是在与新技术的契合中不断产生新颖的管理思想。随着大数据、人工智能、区块链、云计算等互联网智能化技术的快速推广，运用信息技术应对网络时代的社会风险与挑战，不断提升公共管理效能，成为了公共治理亟需关注的重点。

（一）从时代背景来看，技术变化催生了生产力与生产关系变革，特别是互联网科技创新为重大疫情防控的数字化治理提供了现实土壤。以区块链、人工智能、大数据、云计算等为代表的互联网技术成为了新的科技革命力量，进一步催生了互联网生产力，进而深刻调整人类经济、社会、政治、文化、军事等社会关系，衍生出互联网生产关系，加速了智能社会的形成与发展。与此同时，未知传染性病毒与人类长期共存，并在网络社会高速运转下迅速蔓延，大概率引发地区性、领域性（或系统性）、全国性乃至全球性重大公共危机，运用互联网思维解决网络时代危机就显得更为迫切。

（二）从治理需求来看，重大疫情防控的数字化治理是国家治理能力现代化的重要组成。在传统政治思维和方式治理下，政府和公共部门在应对重大疫情防控过程中已遇到预警“失灵”、决策延误、协调不力、事态失控、运行梗阻、舆论无序和成本过高等瓶颈问题，而我国在抗击新冠肺炎疫情中积累的经验教训则证明，大数据等信息技术在决策支持、情报搜集、疫情回溯、舆情分析、保障支援和事后重建等全过程发挥出了积极作用，为思考运用数字治理思维不断优化重大疫情防控的应急管理机制提供了契机，总结重大疫情防控过程中的经验教训，特别是通过信息技术对政府应急系统过程变革等方面的具体实践总结，将进一步丰富数字治理内容。

（三）从理论基础来看，重大疫情防控的数字化治理进一步推动数字治理理论的发展与完善。把数字治理理论引入重大疫情防控应急管理，探讨数字治理对国家整体治理现代化有效支撑，拓宽重大疫情防控治理的学术视野。随着互联网在电子商务、虚拟社交、在线办公等领域的成功实践，社会公众对公共治理的信息化诉求日益高涨，正倒逼着公共治理变革。公共管理理论也经历了新公共管理、无缝隙政府、电子政府、整体性治理和电子治理理论演进，从信息技术变革行政组织、政治体系到电子政务和电子政府实践，互联网技术也正在日渐与公共治理融合，进一步推动了数字治理理论发展。

三、关于构建重大突发公共卫生事件防控数字化治理平台的思考

重大疫情防控的数字化治理是一项复杂的系统工程，既涉及到组织、运行层面内容，也涵盖了技术、管理层面的支撑，更需要政府及公共部门、专家委员会、互联网企业、社会公众等多元主体参与，特别是通过信息化公共参与平台推动重大突发公共卫生应急管理系统数字化变革，进而构建疫情防控数字化领导指挥体系、预警响应机制、决策支持系统、运行保障机制、社会动员体系、舆情传播体系等，实现对重大疫情防控的有效支撑，也即重大疫情防控的数字治理理论与实践。

（一）重大突发公共卫生事件的数字化治理研究的主要内容

（1）政治组织层面：应处理好中央与地方、地方与部门、城市与社区等“条”“块”关系。一是推进中央应对重大疫情防控的领导指挥系统组织扁平化、网格化、授权化，确保政令畅通、统一行动、全国“一盘棋”，维护党中央权威和全盘领导；二是构建地方政府间沟通协调网络化平台，打破应急管理区域化治理思维，形成一体化协同治理体系；三是创新城市街道（居委会）特别是社区（小区）治理信息化方式，补强城市治理末端短板。

（2）治理主体层面：要把握好政府、专家委员会、市场、互联网企业与社会公众的功能定位与作用发挥。一是强化政府部门、国资企业、军队等公共部门的主体作用发挥，做好应急救灾抗疫的人员、物资、交通、后勤保障等各种战略储备，确保成为应急救灾抗疫的骨干力量和坚强保障；二是注重行业专家全周期参与，充分发挥专家联合组作用，及时研判重大疫情防控形势，提出专业性对策建议；三是鼓励互联网企业发挥信息技术、物流网络、市场运作等方面优势，积极参与研判事态发展、配置物资供应、溯源疫情灾情、监测分析舆情等。

（3）治理过程层面：抓好事前、事中、事后系统过程的信息化管理。一是强化数字化预警系统与风险防范评估平台建设，为防控治理和应急决策提供真实、准确、可靠的信息支撑；二是推进重大疫情防控的“战时”管理系统建设，强化决策执行、评估、监督的信息化支撑；三是强化后勤保障信息化建设，推进公共部门的电子政务平台与非公共部门的电子商务平台融合，推动实现应急物资各行业领域的信息化审批与管理，实现全国范围内的资源配置一体化运作，为及时调控产能、合理运转和配置物资、加大企业协作等提供有力支撑。四是构建疫情后续恢复与重建的信息化管理平台，保障事后社会平稳正常运行。

（4）信息公开层面：统筹国内国际、线上线下、大事琐事的信息交流，提升新闻发布、网络舆情引导能力。一是探索重大疫情防控的舆情传播规律，完善重大疫情防控的新闻发布制度；二是加大宣传教育和舆论引导，主动回应群众、社会和国际关切，维护好社会大局稳定；三是完善心理干预机制，针对不同群体要精细化研究，进行差异化心理干预，避免发生群体性、社会性恐慌和形成严重心理创伤，防止并发极端个人或群体性事件。

（二）重大突发公共卫生防控数字化治理的主要特征

基于重大疫情防控的传播及危害特性，应从系统治理角度来研究重大疫情防控数字化治理的特征，主要从以下五个方面来把握。

一是数字治理理论与数字治理实践的有机融合。用数字治理思维去认知重大疫情防控的应急管理，既拓宽了应急管理的研究视野，又丰富了数字治理内容。既要从理论层面阐释数字治理的内在逻辑、阐明重大疫情防控应急管理变革的学术支撑，以期推动数字治理理论发展；又要从实践层面探索数字化应急管理平台和体系，为政府完善重大疫情应急处置体制机制提供有益借鉴。

二是技术性与人民性的融合。要突出技术服务于政治诉求，特别是要坚持以人民为中心，突出维护人民生命安全、突出维护人民群众身体健康，以提升重大疫情防控是否高效来衡量疫情防控的数字化治理水平。

三是推动信息技术与公共管理融合。第一，政府和公共部门面临着无力应对越来越多复杂的公共问题挑战，因而主动寻求治理思维、方式、手段的变革；第二，市场、企业、社会组织等非政府组织则在互联网时代积极响应技术变革，在参与公共治理中强势崛起，与政府公共管理滞后形成鲜明对比，在社会和公众诉求倒逼下政府和公共部门被动推进信息化变革；第三，在互联网革命形成的强大生产力推动下，人类全部生产关系都随着进行深刻调整，公共治理也不例外。从智能社会数字政府建设视角来切入研究，运用系统思维对重大疫情防控的数字化治理机制进行构建，进一步推动数字治理能力现代化建设。

四是党的政治动员与广泛人民群众动员的有机结合。数字化治理的核心驱动是推动政府等公共部门与公众的互动参与，及时收集预警情报信息，并通过数字化治理平台提高公共卫生防治的宣传动员、舆论引导、物资配置和应急响应等各方面能力。

五是政府主导与专家委员会、互联网企业、社会公众等协同治理。要明确各主体的角色定位，政府和专家委员会负责顶层设计、政策制定，互联网企业负责项目建设、技术支撑，政府部门积极配合工作推进、加大政策执行，社会公众广泛参与体验、监督检验效能，形成多中心参与、多元主体参与的高效互动交流，全面提升政府、互联网企业、市场和社会公众在重大疫情防控数字化治理中的互动能力。

（三）重大突发公共卫生事件防控的数字治理平台构建

推动政府运用大数据、人工智能、云计算、区块链等数字技术革新治理理念，加快数字政府建设，加快构建重大疫情防控的数字化“全周期管理”支持平台，对于健全国家应急管理体系，提高应对重大疫情防控能力来说是非常必要的探索。

充分整合公共部门和非公共部门力量，统筹由政府主导的电子政务公共平台和市场化电子商务平台两个平台的作用，构建应急预警风险评估及决策数字化平台，不断提升重大疫情防控响应处理能力，提升合理调度各种资源的能力等。构建全周期大数据支撑平台，全面提升疫情溯源、信息追踪和全过程闭环管理能力，构建应急新闻发布、舆论引导和心理干预数字化平台等，维护社会稳定等。

参考文献：

1、薛澜、刘冰，应急管理体系新挑战及其顶层设计，《国家行政学院学报》，2013.01;

2、滕五晓，新时代国家应急管理体制：机遇、挑战与创新，《人民论坛·学术前沿》，2019.05；

3、王勇、朱婉菁，“大数据”驱动的“数据化国家治理”研究——“以人民为中心”视角，《电子政务》，2018.06；

4、王芃、梁晓峰，专业学会在应对突发公共卫生事件中的作用—以新型冠状病毒肺炎疫情应对为例，《行政管理改革》，2020.03；

5、吕志奎，构建适应国家治理现代化的应急管理新体制，《人民论坛·学术前沿》，2019.05；

6、吴恺，信息技术与我国社会管理创新研究，《社会主义研究》，2015.04；

7、 袁莉、姚乐野，政府应急管理信息化困境及解决之道，《西南民族大学学报（人文社科版）》，2016.01；

8、张海波，新时代国家应急管理体制机制的创新发展，《人民论坛·学术前沿》，2019.05；

9、郭春侠、杜秀秀、储节旺，大数据应急决策研究评述与发展思考，《情报理论与实践》，2019.01；

10、黄建伟、刘军，欧美数字治理的发展及其对中国的启示，《中国行政管理》，2019.06;

11、马亮，大数据技术何以创新公共治理？——新加坡智慧国案例研究，《电子政务》，2015.05；