PPP模式下综合管廊运营管理浅析

PPP模式下综合管廊运营管理浅析

王金磊

武汉中铁武九北综合管廊建设运营有限公司

摘要：随着国家投融资体制改革，自2015年以来国内大量采用PPP模式建设的城市综合管廊即将进入运营阶段。相较于传统的运营模式，PPP模式下的综合管廊运营尚未形成规范的市场规则和运作标准，入廊谈判、收费机制尚处于摸索阶段，运营期限长，风险较大。文章在研究同类模式的基础上，提出现阶段存在的问题及应对的措施，争取为后期运营提供有价值的参考意见。

关键词：综合管廊；PPP模式；运营管理

1概述

综合管廊是指在地下集中敷设的给水、电力、热力、通信等管线的综合廊道。伴随我国城市规模的急速扩张，各类市政管线扩容频繁，造成马路拉链、交通堵塞、管线事故频发、居民出行困难等问题，综合管廊作为解决这一问题的根本措施被提上日程。鉴于目前PPP模式下的综合管廊运营管理经验匮乏，各类风险点较多，直接关系到社会资本方的收益和项目成败，准确把握运营管理重点，提前梳理应对措施，具有重要意义。

2项目综合管廊概况

综合管廊长度为6.5km，双舱断面。包括电力舱和综合舱，其中综合舱内容纳通信、给水、热力、垃圾管和再生水管线，电力舱内容纳10kV和110kV电缆。项目采用BOT(建设—运营—移交)运作方式，合作期暂定为30年，建设期1年，运营期29年。项目公司负责办理建设过程中的各项手续，负责项目的投融资、设计、建设、运营维护和移交等工作。项目建成后，为入廊管线提供敷设、运行及维护检修空间，并由项目公司向入廊管线所属单位收取有偿使用费。政府方通过常规考核和临时考核方式对管廊运营服务水平进行考核，考核结果与政府可用性付费、管廊运维付费挂钩。

3运营期管理要点分析

PPP模式下综合管廊的运营管理需要准确把握综合管廊自身的运营管理特点和PPP模式下政府和社会资本方合作项目的运营管理特征，这样才能有的放矢，体现针对性。综合管廊的运营管理主要包括项目公司对管廊主体、附属设施进行的巡视、维修并通过建立一套完善的管理制度、配备专业的管理人员和定期监测以确保运营管理效果。

4运营成本控制

4.1合同约定及情况描述。根据项目合同约定，项目公司采用现代法人治理结构，设立股东会、董事会、监事会，建立专门的管理团队负责整个项目的投融资、设计、建设、运营维护和移交等工作。在建设期采用“两块牌子、一套人马”的管理模式，项目公司和总包部人员管理费均已列入工程投资，待进入运营阶段后工程管理人员撤场。

综合管廊建成后，为入廊管线提供敷设、运行及维护检修空间，并由项目公司向入廊管线所属单位收取有偿使用费。现阶段当地政府尚未发布入廊费及日常维护费收费标准，需要与管线单位协商。前期通过市场调研，目前国内政府方核定的综合管廊双仓运维费在40万～80万/(km·年)，期间发生的大中小修费用由项目公司承担，除此综合管廊运营外并无其他收入来源，如管控不力可能亏损，应采取措施控制运营期成本。各地综合管廊日常维护费收费标准见表1。

4.2措施建议

4.2.1合理确定管理框架应充分利用社会专业运营公司的优势，坚持高效、精干、适用的原则，可以考虑和其他运营项目打包交由专业公司管理，项目公司做好日常监管、考核工作。项目公司设置一名专管运营的副总经理，其余高管均为兼职，同时下设综合部、运营维护部、财务部、商务合同部主抓具体工作，人员均采用灵活用工形式，总用工数控制在5人以内。鉴于运营期财务、合同等工作内容相对较少，可考虑交由上级公司管理，仅保留运营维护部。具体组织机构见图1。

4.2.2做好项目设计、施工期工程管理工作。项目公司可安排专人负责相关事务，以全寿命周期角度考虑问题，全面统筹设计、建设、运营各项目标管控。一是从运营视角做好管廊项目设计优化，有利于后期运营，降低运营费用;二是从施工方面控制薄弱环节工程建设质量，尤其是施工缝、变形缝、止水带、工程防水等部位和工序，降低运营期维护修理费用;三是与经营部门配合控制好各机电、电气设备采购标准，选用安全、可靠、耐用、易维护的设施设备。

4.2.3做好项目运营期成本核算。综合管廊日常运营成本主要是人工费、修理费、运行费、检测费和应急处置费，应明确项目运维边界条件，将运营绩效考核标准和运营服务标准对应起来。综合管廊内附属机电、电气设备较多，按经验大多设备寿命在10年左右(见表2)，29年运营期内涉及到大量设备更换，需要通过专项费用解决。建议运营前与政府方磋商并达成共识，明确日常维护更换内容和设备重置清单，对更换额度高的设备报政府方列入专项费用处理。

4.2.4提高管廊智能化水平。利用BIM、GIS和互联网技术，将设备、设施、人员进行统一管理，达到内部空间可视化、远程控制精准化，实现各系统的密切配合。可以将管廊日常巡检和维护管理集成到智能控制系统，系统安排人员巡检计划和设备更换时间，降低管理人员工作强度;廊内巡检采用机器人进行，减少巡检人员;对整个管廊运维数据和能耗进行监测，通过大数据分析，完善、优化当前管理。

5管线入廊收费

5.1情况描述。项目入廊费和日常维护费采用“可行性缺口补助”的回报机制。对经营收益不足部分，在运营期内，由政府按合同约定向项目公司支付补贴费用，具体采用“可用性付费+运维绩效付费－绩效考核扣减额－经营收益”的模式。目前所在地区尚未发布收费标准，需要项目公司与入廊管线单位协商，如无法达成入廊收费协议、管线未入廊，则在政府可行性缺口补助中不计算入廊费经营收入扣减值。国内通用的入廊费一般采取“直埋成本法”，即管线单位承担的管廊使用费原则上不超过直接敷设的成本。入廊费可一次性缴纳，考虑到数额较大，为增加管线单位的积极性，入廊费也可分年缴纳。管理维护费用一般采取“空间比例法”，即由管线单位按照其所使用入廊管线所占空间(包括管线净空间和管线操作空间)占地下综合管廊总空间的比例，对全部的管廊管理维护费用进行分摊。

5.2措施建议

5.2.1构建合理费用分摊机制。综合管廊本质上是公共产品，最大的获益者是政府和居民，从公共物品理论角度看有明显的正外部性，它的建设减少了道路反复开挖引起的交通、环境问题，提升了土地承载能力，美化了城市环境，提高了居民生活质量，政府方补助所占比例应该最大。产权单位主要考虑单独直埋和反复开挖成本，因管线破损造成的维护成本和其他费用。建议项目公司督促政府方合理确定正外部收益，尽快组织产权单位协商一致出台综合管廊入廊费指导价格，使收费有据可依，且不因管线入廊而导致终端消费价格上涨。

5.2.2优化管线入廊机制项目所在地尚未发布强制入廊规定，均由各单位自主决策是否入廊，出于管线单位自身利益考虑，再加上垄断属性，大多对管线入廊存消极态度。为让管廊真正快速发挥作用，建议政府方完善配套政策，对有管廊的路段，有些管线如给水、电力、热力、通信必须入廊，且一定时间内不得随意掘路施工，增加其不入廊的损失。对先入廊单位可给予一定费用上的优惠，提高响应积极性。

6综合管廊安全管理

6.1情况描述。综合管廊内管线众多，与片区内企业、居民生产生活息息相关，一旦发生事故，会造成巨额财产损失和不良社会影响，安全管理必须引起足够重视。综合管廊安全主要分为内部安全和外部安全，管廊内部包括综合管廊本体、内部环境、附属设施和综合管线。根据设计安排，管廊内建立了先进的自控系统，配置了环境监控报警、消防设施和各类传感器、控制器，项目公司进行巡检和日常维护，安全风险相对较小。而管廊外部环境比较复杂，其他单位和人员干扰较多，极端天气影响，还有各种出入口、吊装口、逃生口、通风口等外露部位均需要加强安全管理。

6.2措施建议

6.2.1合理划定管廊外部保护范围。片区内周边地块正处于开发阶段，各种施工作业多，且管廊上部道路属于城市主干路，渣土车比较多，如不划定保护范围对管廊正常运营会带来极大安全隐患。建议由政府方发文确定保护范围，设立安全警示标志，分为安全保护区和安全控制区。管廊本体一定范围内施工作业须报政府相关市政设施主管部门批准，同时提交监测方案和保护措施给项目公司，并由巡查人员监督执行情况。

6.2.2加强产权单位入廊作业管理管廊内作业属有限空间作业，环境空间约束大，各产权单位内部管理千差万别，建议项目公司编制专门管理办法，明确项目公司与管线单位、管廊单位之间的责任、权利和义务，以保证不同管线之间、管线与管廊的正常运行。合理确定各产权单位入廊巡查时间和频次，商定安全预警程序和响应流程，确保管线运行安全;入廊作业严格执行工作票制度，作业前履行安全告知，划定作业范围，安排专人进行旁站监督，完工后由项目公司进行验收，符合要求后办理离场手续。

结束语

PPP模式下综合管廊运营对大多社会资本方来说尚属于新领域，同类模式可借鉴案例少，目前存在运营费用低、入廊管线谈判协调难度大、收费困难、安全管理面广等问题，本文提出的一些措施建议，希望为后期运营提供参考。

参考文献：

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