论立法规划的定位

论立法规划的定位

李晓芬

华东政法大学、上海市、200042

一、问题的提出

2018年9月7日，第十三届全国人大常委会第五次会议召开，栗战书委员长表示，立法规划能够体现党中央部署、改革要求和人民关切的事项，能够发挥人大在立法工作中的主导作用，因此要认真落实。曾担任第十二届全国人大常委会委员的乔晓阳在《立法法讲话》一书说明，经过一定程序制定的立法规划应当严格执行，立法规划和计划是起草单位和提请审议机关应当完成起草和提出法律案的任务。可以看出，立法规划在现实立法过程中所受到的重视程度不容小觑，甚至似乎成为了提出法律案的“前置程序”。一个法律案若没有被列入立法规划，那么它进入全国人大及常委会的审议议程的可能性几乎为零。

2015年修订的《立法法》已将立法规划明确入法，但对于立法规划的性质和法律地位还没有形成清晰的认识。立法规划所产生的作用的核心指向是人大主导立法。在立法规划在形成与通过过程中，全国人大法制工作委员会负责编制，委员长会议负责通过，最后印发全国人大常委会讨论认可。其中还有最重要的将立法规划提交党中央审定以获得批准。在立法规划的落实过程中，拥有提案权的机关按照立法规划的内容提出法律案，无论该法律案是否通过，只要经过了审议，便视为立法项目的落实。简单来看，立法规划不是由全国人大及其常委会制定的法律或有关法律问题的决定，没有法律上的效力，为何能够要求宪法所规定的提案主体按照规划的内容进行提案？始于20世纪80年代的立法规划在我国立法工作进程中发挥了怎样的作用？本文意图通过分析立法规划在《立法法》文本中的定位，总结立法规划在形成过程中的相关主体扮演了怎样的角色，揭示立法规划在立法实践中的作用与定位，最后得出应当对立法规划采取何种较为合理认识的结论。

二、立法规划在法律层面的定位

（一）立法规划在《立法法》中的条文安排

立法规划规定在《立法法》第52条，该条文简单阐述了编制立法规划的必要性，规范了确定立法项目的过程，也规定了编制立法规划的主体和通过立法规划的主体。从《立法法》的体系编排看，关于立法规划的内容规定在第二章“法律”的第五节“其他规定”中，这部分的规定似乎像个程序性、指导性条文的大杂烩，既有十八届四中全会出现的新提法——人大主导立法，还有提案的条件、撤回与重新提出，法律条文的构造与编排，更有立法后评估等立法技术。

那么“其他规定”一般规定着什么内容？不妨从其他法律中找寻参考依据，这里以《刑法》、《刑事诉讼法》、《民法典》作为参考和分析对象。“其他规定”在《刑法》中出现在第一编“总则”的最后一章，一共12条，除民族自治地方刑法适用变通和前科报告制度外，其他均为解释性的条文，对刑法中的重要概念作了特别规定。《刑法》、《刑事诉讼法》将“其他规定”定位为解释法律术语的范围、限定法律术语的内涵。《民法典》中出现的“其他规定”偏向细致化，仅仅作为第二编“物权编”的第一分编“通则”的第二章的最后一节的节名，对物权变动中继受取得的情况做了规定。相比较编、分编、章，节是属于最小的标题，规定内容的范围也比较窄，是在分编中对“物权的设立、变更、转让和消灭”作出了补充性规定。

修改前的《立法法》第二章第五节“其他规定”仅有八个条文，规定的是提出法律案的附带草案文本及说明，法律案的撤回、重新提出，法律条文的格式性安排，全国人大常委会工作机构对法律询问的答复。通过总结“其他规定”在上述法律中的位置与规范内容，“其他规定”一般具有补充性、说明性、解释性、附带性、技术性，是不适宜被纳入其他章节条文中的参考性条文。《立法法<草案>》（1996年8月6日稿）曾经将“规划和起草”视为“立法准备”并单独成节，与“立法程序”一节相并列。[1]但最后通过的2000年《立法法》却没有对立法规划作出相关规定。这说明当时的立法者已经意识到了立法规划对立法活动和法律产生以及后续法律执行的毋庸置疑的重要性。如果将规划和起草列为立法准备，便需要规定一个严谨的、完整的规划和起草的程序并确认该程序的性质，显然立法者回避了该问题。经过了15年的法制建设和实践后，《立法法》的修改没有将立法规划作为法定的立法程序规定，而是放在“其他规定”中。从法律文本的角度来说，这不能算是一项严格的立法程序，是实践中已经形成了固定的做法。有学者通过分析人大主导立法的法律定位，指出人大主导立法没有出现在总则中，没有出现在立法权限和立法程序的内容中，是从法理、逻辑和立法技术上都不适宜进入法律的正文。[2]

（二）立法规划形成过程中的相关主体

1．审定立法规划是党领导立法的方式之一

2018年宪法修改将党的领导入宪，确定了中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征。要全面推进依法治国，必须走中国特色社会主义法治道路，而党的领导是走向正确道路的最根本的保证。

1978年12月18日，党的第十一届三中全会决定将全党的工作重点放到社会主义现代化建设上，我国立法工作在党的领导下进入恢复与重建的阶段。1997年12月18日，党的十五大报告对依法治国提出了新的论断，法制建设工作步入了快速发展的阶段。万里委员长在第七届全国人大常委会第一次会议上的讲话指出，当时的法律体系还不完备，立法工作需要有计划、有步骤地进行，要求各专门委员会在征求各方面的意见之后形成一个立法规划的设想。可以看出，立法规划的适用表明立法机关试图掌控立法工作的进程，决定哪些事项属于立法事项的重点和难点，从而使得立法具有计划性和步骤性。全国人大常委会立法规划作为立法工作中的重要文件，党中央通过审定立法规划来实现党领导立法。长期以来，全国人大常委会党组都会及时将立法规划向党中央请示报告，经党中央批准后的立法规划再经过相关程序正式产生。关于党领导国家立法工作的问题，党中央发布过两个重要文件，第一份是1991年中共中央印发的《关于加强对国家立法工作领导的若干意见》，这是党的历史上第一份确定党对国家立法工作领导的实现方式和程序的文件。其中明确了政治领导是党对国家立法工作领导的主要原则，并对审定立法规划作出了制度性的规定。第二份是2016年中共中央印发的《关于加强党领导立法工作的意见》，也指出党中央通过审定立法规划实现党在立法准备阶段的领导，同时指明党领导立法不是无微不至的，不允许党随意干预立法机关的立法活动。

[3]

2．编制立法规划的主体是法制工作委员会

法制工作委员会正式出现是在1983年第六届全国人大常委会二次会议上，由法制委员会改制而来。根据王汉斌的介绍，在法制委员会的成立阶段，邓小平同志和华国锋同志都对彭真同志表示，“将来立法工作就交给你了，由你做主，你要找谁就找谁，你要找哪个部门协助工作就找哪个部门协助。”在法制委员会建立后的三个月内，彭真立马组织“苦力”工作班子，先抓条件比较成熟的、国家急需的七部法律，试图恢复被“文革”严重破坏的人民代表大会制度。邓小平强调要加强民主就要加强法制，在第五届全国人大通过了七部法律之后，还要接着制定一系列的法律。这是对“文化大革命”期间法制工作停滞的深刻反思，是迫切修复、重建我国刑事制度、司法体制的重要行动。

全国人大常委会秘书处和办公厅在不同的时期内负责拟订过全国人大常委会的立法规划，最后经过立法体制的调整，由全国人大法制工作委员会负责编制立法规划。在七届立法规划的编制和调整中，立法项目的分类也从最初的以法律类型为标准，到以条件成熟、论证完备作为标准。在编制立法规划时坚持将科学立法、民主立法的要求贯穿始终，高度重视发挥人大代表的作用、广泛征集立法项目建议、严格把控立项标准和要求。人大积极主导立法需要通过立法规划实现对社会资源和行政权力的分配和控制。法制工作委员具有编制立法规划的能力，有学者针对这一事实提出法制工作委员会的工作人员成为了不同于“显性立法者”的“隐形立法者”，悄然发挥了立法者所不及的关键作用，完成该身份的认定借助的便是立法规划场域。[4]

3．通过立法规划的主体是委员长会议

2021年3月11日通过的《全国人大组织法》扩充了委员长会议的职权，在原有的四项职权的基础上增加了两项。在全国人大组织法以及议事规则修订的过程中，不少学者提出应当明确委员长会议的性质与权限。需要将实践中委员长通过立法工作计划、监督工作计划等规范性文件的做法纳入《全国人大议事规则》的调整范围。有学者从明确委员长会议的性质与地位、明确和细化委员长会议的职权、研究常委会“重要日常工作”的含义、将委员长会议议事规则的内容放到常委会议事规则中规定、明确全国人大常委会党组、委员长、委员长会议以及常委会彼此之间的关系五个方面提出了己的建议。其中对委员长会议通过立法规划、立法工作计划的职权提出了质疑。

学界通说认为委员长会议只能够行使程序性权力，符合委员长会议是处理全国人大常委会的重要日常工作的宪法定位。早有学者通过对“处理”、“重要”、“日常”三词的含义进行了较为详细的分析表明委员长会议不是决策机构，不是权力机构，而是全国人大常委会的事务性机构。[5]值得指出的是，1982年宪法规定委员长会议这种新形式是为了发挥集体智慧，加强领导核心的作用。设立委员长会议的初衷能够比较合理地反映立法规划由委员长会议通过的原由，即通过立法规划实现对常委会立法工作的领导。全国人大常委会作为合议制的立法机构，是否需要委员长会议这样一个领导核心值得思考与研究。此外，委员长会议通过的立法规划虽然印发了常委会讨论认可，但它不属于法律，也不属于法律问题的决定，并不具有法律效力，不具有强制执行力。

三、立法规划在实践层面的定位

（一）立法规划是国家自上而下建立法律体系的抓手

我国《立法法》第一条就规定了该法的宗旨与依据，其中之一便是完善中国特色社会主义法律体系。法律体系在我国经历了从无到有，从形成到逐步完善的过程，这其中的运作少不了立法规划的身影。1988年4月13日，第七届全国人大常委会第一次会议召开，万里委员长在讲话中指出，经过十年的立法工作发展，我国以宪法为核心的社会主义法律体系初步形成。但我们的法律仅仅是初步形成，国家仅在最主要和最基本的方面实现有法可依，这离完备法律体系的目标还有很大的距离。随后委员长要求本届常委会争取在第二次会议上制定出一个五年立法规划，然后有计划、步骤地进行立法。一开始万里委员长就将立法规划作为立法工作的重要抓手，通过立法规划的计划性、引导性、主动性为手段实现构建法律体系的目标。以当代的眼光审视几十年前的法律体系，立法数量和立法领域均比较单薄，那时得出社会主义法律体系初步形成的结论是偏乐观的。

1988年6月25日，法律委员会提出了七届全国人民代表大会法律委员会关于五年立法规划的初步设想，有关经济方面的法律是规划立法的第一梯队，规划数量的最多。1992年邓小平南方谈话后，强调要从根本上改变束缚生产力发展的经济体制，集中精力搞经济建设，必须加快制定市场经济领域的法律。有学者整理了国家领导人对不同时期的立法规划意图发展我国法律体系的阶段性目标的解释，说明了我国法律体系的逐步形成的过程：第九届全国人大常委会立法规划到第十二届全国人大常委会立法规划的目标分别是初步形成、基本形成、形成、完善中国特色社会主义法律体系。

立法规划的协调性、设计性使得社会主义法制能够得到统一，克服盲目立法、无序立法的困难，同时在法律体系已经趋于完备的时期，一种立法上的国家建构主义慢慢受到学者的关注与审视。立法规划的强化恰恰体现了在整体主义思维下主导的建构理性主义，通过制定基本详备的立法规划来推进立法，并在可预见的合理期间实现既定的立法目标。在我国法律体系逐渐完备的当代，修法成为立法工作的一大重点，通过立法规划实施体现效率优先的“规划立法”思路应让位于扩大立法民主、提升立法质量的立法思路。

[6]这样才能转向国家与社会之间的平衡互动、双向构建，进而形成混合动力和双轮驱动。[7]

（二）立法规划已成为提出法律案的前置程序

我国《立法法》所规范的完整的立法程序始于法律案的提出，经过审议、表决后，完成于公布通过的法律。有学者认为立法权是一个综合性权力体系，立法程序包括起草、提案、审议、表决和通过、公布五个阶段。2015年修改《立法法》虽然增加了以立法规划和提前参与法律草案起草为手段实现全国人大及常委会在立法中的主导作用，但它并没有被规定在立法程序中，而是被安排在程序性、技术性、附要性的“其他规定”这一小节中。立法规划作为游离于“提出法案、审议法案、表决法案和公布法案”四个显性立法程序之外的隐性立法程序，已经在实践中对法律案的提出这一法定程序产生了重要影响。

立法规划项目完成的标准是以在本届全国人大任期内提请审议，通过与否不影响项目完成的认定。在立法规划中审议未通过和未审议的立法项目将如何安排和处理？以2015年调整后的十二届全国人大常委会立法规划一类项目为例，审议未通过的法律草案11件，未审议的法律草案20件。在这31件法律草案中，粮食法、矿山安全法（修改）未能进入第十三届立法规划，陆地国界法进入十三届立法规划中的三类立法项目，职业教育法（修改）、人民防空法（修改）、电信法进入二类立法项目，剩余25件均进入了第十三届立法规划一类立法项目。同样，在第十二届全国人大常委会立法规划的二类项目中，审议未通过和未审议的草案共21件，其中有16件进入了第十三届全国人大常委会的立法规划。以提请审议为标准确定的立法规划落实率在第十二届为60.78%，十二届全国人大及其常委会在届内未能通过或没有审议的法律草案进入下一届立法规划的比例为86.54%。立法项目的形成掌握在全国人大常委会法工委的手中，对从各方面涌入立法机关的立法建议进行筛选，确定而未完成的立法项目可以通过进入下一届立法规划逐步实现落实。

从历届立法规划的设置可以看出，立法规划不仅规划了拟审议的法律草案，还规划了提请审议机关或起草单位。这是否有干预作为法定提案主体的国家机关的提案权之嫌疑？来自实务部门的观点认为立法规划一经制定后，负责起草和提出法律案的机关就应当严格执行，完成任务。实际上，立法规划的落实是通过对法定提案机关对于何时提案、提什么案的干预来实现的。法定提案机关是否提案、提什么案、何时提案，应当由机关自己决定，而不适宜提前规定一项任务和指标去强制要求完成。不能忽视的是，提案权本质上还是国家机关自身的独立职权。

四、结语

立法规划体现为政策性、程序性与技术性的结合，[8]不适宜将它定性为“准法”，也不适合被作为任务和指令加强落实。立法规划不是由全国人大常委会通过的法律，也不是关于法律问题的决定，它并不具有“被严格执行”的法律效力。在探索建立法律体系的过程中，不能够否认立法规划发挥的重要作用，它的指导属性能够为立法工作提供方向和指导。立法规划在实践中的过高定位已经在一定程度上限制了提案权的正常行使。对拥有法定提案权的国家机关来说，并不是列入规划的项目越多立法工作实绩就越突出。

参考文献：

[1] 苗连营:《立法程序论》，中国检察出版社2000年版，第163页。

[2] 刘松山:《人大主导立法的几个重要问题》,载《政治与法律》2018年第2期。

[3] 杨炼：《党内法规视域下的党领导立法》，载《湖湘论坛》2018年第4期。

[4] 卢群星：《隐性立法者：中国立法工作者的作用及其正当性难题》，载《浙江大学学报》（人文社会科学版）2013年第2期。

[5] 马岭：《委员长会议之设置和权限探讨》，载《法学》2012年第5期。

[6] 梁存宁：《论“规划立法”模式的成功与不足——以全国人大常委会立法规划为研究对象》，载《人大研究》2013年第2期。

[7] 马长山：《国家“构建主义”法治的误区与出路》，载《法学评论》2016年第4期。

[8] 李雅琴：《论立法规划的性质》，载《河北法学》2010年第9期。