公证改革方面的现状与建议

公证改革方面的现状与建议

刘寒冬

山西省太原市城北公证处   邮编030002

摘要：公证行业的发展只有在部级、省级、市级司法行政主管部门对公证机构设置加大顶层设计、整体规划，把社会效益、集体利益、个人利益整体考虑才能有效解决现在面临的问题。最终构建公证、法律援助、司法调解、司法辅助、法律咨询、法律事务代理代办为一体的公共法律服务体系整体推进，树立司法队伍新形象。

关键词：公证；改革；建议

一、公证工作现状：

公证行业，就全国范围而言，1988年公证员人数9214人，1998年公证员人数13006人，2008年未22284人，反而到了2018年公证员人数锐减为13330人，30年来，公证员数量经历了微弱增长又极具下滑的过程。

就我省而言，截至2021年1月11日，山西省范围2021年办理公证35万余件... 全省合作制公证机构达到5家，事业体制零编制公证机构达到3家...现有公证执业人员由2017年改革前的442人，降至406人，其中实际执业公证员人数仅为355人，25家县级公证机构不足2名执业公证员......

    而太原市作为内陆城市山西省会现有8家公证处，县辖世家公证机构为事业单位性质；城区范围内原有城南、城北、城西、晋信四家公证机构。其中于2021年城南公证处改制为合作制公证处，2021年年底原有的事业性质公证处一批有办证经验和公证资源的公证员辞去原有职务，发起并参与了新设合作制公证处晋信公证处；

    二、公证机构体制机制、公证服务资源配置和公证职能发挥等方面存在的突出问题

应该说，公证机构遇到了发展的机遇期，也是发展和改革的瓶颈期。目前存在公证机构内部工作人员数量不足、素质不高、服务意识不到位、服务目标不明确；机构设置标准不统一、软件、硬件短板；体制、机制方面设置不够合理；改革方向不明确等问题

（一）公证员数量不足，综合素质及服务意识有待提高

司法部全国公共法律服务体系建设规划（2021-2025年）中写明律师、公证行业年服务量均超过1100万件，其中“十三五”期间，全国50万余人取得法律职业资格。 “十四五”期间建设规划提到：每万人拥有律师数（人）为5.3，而相较于律师行业，“十四五”时期公共法律服务工作主要指标每十万人拥有公证员数（人）为1.5......按照2022年统计人口计算，仅仅从公证从业人员发展的人数上看，对于公证机构及公证员发展存在顶层设计的不足；如果从业人员数量质量不能有效补充，造成的结果必然是从中央到地方各级政府部门认为公证机构作为公共法律服务机构不能及时、高效解决社会问题；广大民商事活动的参与者无论是企业、公司、社会团体还是老百姓均对公证服务方面工作的服务不满意，每每被诟病为收费工具，社会反响差。

司法部全国公共法律服务体系建设规划（2021-2025年）中写明律师、公证行业年服务量均超过1100万件中的有80%的业务不是通过法院解决的，我相信，这1100万件法律事务中，其中应该有800万件是公证机构的一线人员予以办理的；公证行业在社会交往和有序发展方面是作出了一定贡献的。

   （二）公益性还是中介机构，驱利造成恶意竞争。公证职能定位不准确，存在恶意竞争损害行业公信力

目前听闻的合作制公证机构内部分配收益方面，的确从业人员个人经济收益大幅提高，但不同公证机构之间还存在压价、承诺返还给予回扣等不正当竞争方式争揽业务的内卷情形；因为个人利益的追逐，让公共法律服务这一严肃而神圣的公证从业人员可能已经游走在犯罪的边缘；对于整体公证形象及公信力造成的恶略影响，细思极恐。假如不正当竞争的情形，如火如荼的合作制公证机构通过高额提成方式发展势必造成行业不正当竞争、恶性循环，会给行业形象带来不可预估的恶略影响。

（三）机构设置缺乏顶层设计，形成无序生长态势

目前很多经济发达地市的公证处既有合伙制机构又有事业制机构，但中西部一些县市还有无人处、一人处的状况存在

    造成无人处、一人处这样尴尬局面的问题，我考虑，主要是因为从业人员个人收益追求的不能满足、个人认知的局限、自然人和单体公证机构有限力量无力积极推广拓展业务的能力限制、公证机构之间相互脱节形不成整体合力，以及整体行业服务于社会主体的服务标准不统一以至于无法满足社会需求造成的。当个人得失、行业前景、及社会认同都出现问题的情况下，势必进一步造成的业务萎缩以至于停滞的情形。

    三、对公证工作改革的意见建议

    我们公证机构遇到了瓶颈期，面对公共法律服务领域的共同发展和整体推进，我们遇到的也是改革的窗口期。所以在改革等外力救助情况下，当务之急是我们要做好自救。

（一）明确职能定位，精准顶层设计

    首要的问题是管理层应当提高认识加大加强顶层设计的空间与力度。

   机构定位定性不明确是造成目前公证机构数量不足的原因之一。如果仅仅是参考了沿海、一线、经济发达城市公证机构改革的“先进经验”，

提出的零编制事业性质公证机构和合作制公证机构的提法的话，司法部及省市司法行政主管部门就欠发达地区存在的一人处、无人处等无法正常执业的公证机构的问题也应当予以重点考虑背后的原因。这些在经济欠发达地区的机构，如果不把体制扭顺，人员经费如无法保障，肯定无法维持公益性公证机构的运行，人员势必会进一步流失，势必会产生最多跑一次、最后一公里的等惠民政策无法落实，会造成在大城市能一次性办的事儿，到了小地方一次办不了，小地方没地方办。当一些普遍涉及国计民生的公证业务在经济欠发达地区的公证机构不能有效办理时，该业务在更大范围内的萎缩、消亡或者被取代就将成为必然；所以，目前司法行政的公证行业主管部门应当对于公证体制方面机制设置方面应当加大合理性研究并明确改革方向。

（二）从内生动力角度讲，各公证机构的软件、硬件建设方面存在短板。须从根本上解决软硬件瓶颈，提升综合公共法律服务效力

一方面，伴随我国综合国力的提升及经济交往的频次增加以及金融、通讯信息技术、互联网高科技等领域的发展蒸蒸日上，其他行业发展同时，凸显的一个问题是，我们的很多公证机构在软件、硬件建设方面存在短板；以至于我们公证机构的业务软件不统一无法与其他职能部门、机构形成有效对接，无法实现数据的互联互通及有效共享；在这一领域如果我们不发力，后续的业务发展将受到巨大影响。

     首先，公证机构自行开发推广使用的部分业务软件耗费了大量的人力、物力、财力资源，实现了部分信息数据化，解决了一些皮毛的卷宗编号、登记、简单检索的功能，但另一方面，在诚信体系建设、解决社会矛盾纠纷的证据领域，我们的机构设置和人员素质和软件、硬件方面已经不能满足社会需求。

    所以公证行业谈改革、谈发展应当认真加强、加大机构软件、硬件标准化建设，建立公证法律大数据框应用、分析架体系，以应对日益复杂的经济交往，并从中梳理有效数据对接服务于法律治理结构优化、诚信体系建设的大数据之中才能有进一步的展业空间。

（三）突破机构性质固有思想，加强人员结构调整

公证行业的改革主要涉及的问题还包括机构和人员。公证机构无论是行政体制、事业单位性质、还是合作制，只要做到有序引导规范，应该是能够和谐共同发展的。但是    司法行政主管部门不应当仅仅考虑沿海、一线、经济发达城市公证机构体制机制改革的先进经验，不应当仅仅以为通过经济刺激手段去简单粗暴的一刀切的方式去解决公证遇到的所有问题。

    针对目前公证一线从业人员数量素质配备不合理的问题，我认为司法行政主管部门应当顶层通过政策引导提高从业人员数量、质量：

    目前公证行业涉及的服务领域服务范围存在公证行业不能满足社会需求的矛盾，所以需要增加从业人员的数量，应当将“十四五”时期公共法律服务工作主要指标每十万人拥有公证员数（人）为1.5予以提高，假如从业人员数量提高5-10倍，16亿人口有公证行业从业人员10至20万，把控行业人员准入和离职门槛，适当调整提高工资待遇标准，并全国范围合理分布合理流动，我认为是一个合理的发展方向，只有增加从业人员并且使从业人员有执业使命感、自豪感、获得感、荣誉感才能在民事及商务领域提供有效的法律证明服务，才能在做好公证主业的同时有效开展司法辅助、法律事务代理、代办等延伸服务。

    司法行政主管部门推行公证机构合作制、事业单位体制改革方面应该有条件、有标准、同时应该有兼顾欠发达地区的公证行业发展的远景规划设计，通过调整设置合作体制、事业性质、行政体制公证机构的门槛，逐级从政策层面制定设立全国范围、省级、市级公证公共法律服务基金，通过公证机构缴纳基金，基金合理调剂到老少边穷地区，才能稳定公证服务阵地。个人如果建议：行政体制公证机构全员纳入行政序列，全部收入上缴地方，个人部分地方财政列入绩效考核，争取地方政府政策将全部税前收入20-40%收费范围内专户设立公证公共法律服务基金；事业单位公证机构应当全部税前收入20-40%收费范围内专户设立公证公共法律服务基金；合作制公证机构应当全部税前收入40-60%收费范围内专户设立公证公共法律服务基金；针对事业性质、合作制公证公共法律服务基金专户应当统一管理、规范并根据层级通过基金原始积累、层级统筹用于解决全国范围整体或区域性范围公共法律服务体系软件、硬件建设，通过实现二次分配、三次分配有效引导社会资源补充公证机构、公证人员的发展瓶颈。

    所以全行业要有东部、沿海、经济发达地区优势资源向中西部倾斜的政策支持，有条件的可以统一全国财政解决，这类型的机构设置需要有体系化、网格化的总体规划，势必会被认为回到行政序列和事业编制“改革倒车”等多方面问题，全国范围解决难度较大；如果说资金方面纳入中央财政体系获得资金支持可能性虽然小，也需要落实完善公共积累，即使不能全面获得中央、地方资金政策支持，也需要基层工作人员通过顶层设计全国一盘棋的顶层思路，共同完成公共积累；那么，如何解决？

    首先需要依托经济发展状况较好的区域、公证业务需求量大的公证机构通过统筹规划将人力、物力、财力资源有效在省级、市级区域范围内充分调配，配备人员、建立实体的公证办证网点、建立线上、线下服务模式，实现办证程序规范、手续简化便捷、收费统一、做到业务范围省（市）级全覆盖才能部分化解目前或潜在存在的业务不正当竞争、一人处、无人处等现实问题。如果我们不朝着一个统一的共同方向努力，公证行业及其从业的现在职人员就只能用自生的造血功能去解决，那么下一步我们将失去发展的空间，业务以至于行业也会因为现在改革带来的基因变异而自生自灭。

    综上，公证行业的发展只有在部级、省级、市级司法行政主管部门对公证机构设置加大顶层设计、整体规划，把社会效益、集体利益、个人利益整体考虑才能有效解决现在面临的问题。最终构建公证、法律援助、司法调解、司法辅助、法律咨询、法律事务代理代办为一体的公共法律服务体系整体推进，树立司法队伍新形象。希望公证行业的问题有效解决，行业健康有效发展。