因政策调整而大范围变更的项目管理实践

因政策调整而大范围变更的项目管理实践

杨彬锋①   ,李宏欣②

江苏冠盛路桥工程有限公司，武汉广益交通科技股份有限公司

摘要：在国家严守18亿亩耕地红线的大背景下，部分施工项目因土地等问题不得不大范围停工或变动，这是近几年施工领域最突出的问题之一。本案例以连霍高速至吕梁风景区连线工程（开发区段）项目为例，描述了在现行政策下，项目既要满足土地政策变化又要确保施工目标的实现，在产生大范围变更的情况下工程管理过程以及对出现问题的处置对策和思考，旨在为各级参建部门在应对该类问题时提供参考与借鉴。

关键词：国土政策  耕地红线  公路工程  工程变更  施工管理

0 引言

“逝者如斯夫，不舍昼夜。”这是孔子师徒留宿此地发出的圣人感慨。山黄村由原山黄、圣人窝两个行政村合并为一个行政村，位于江苏省徐州市徐州经济开发区徐庄镇南部，属于丘陵山区。周围的山上，历史人文景观众多，加之自然风光优美，堪称“世外小桃园”。此地可谓风景秀丽、物华天宝，但却因地处一隅、交通不便而沦落成徐州地区经济发展的落后地区之一。2020年，连霍高速至吕梁风景区连线工程（开发区段）的开工建设就此打开了此封闭天地对外交通的大门！

该项目建设道路长约3.3公里，道路起于吕梁互通出入口，向东穿越山黄村与现状X202交叉后折向南，终于X202开发区与铜山区交界处,采用二级公路标准。配套建设排水、照明、绿化等附属设施。计划投资额约人民币65165936万元。项目计划工期为237日历天，计划施工时间为2020年5月8日至2020年12月30日。下图为连霍高速至吕梁风景区连线工程（开发区段）项目示意图：

图1 连接线项目示意图

Fig.1 Planning Sketch of Lianjiexian Highway

一、项目管理概述

从设计文件及现场实地核对了解，本项目工程有如下几个特点。

（1）沿线交通、用水、用电、通讯等施工条件较好，有利于施工的顺利进行。

（2）本项目路线地处吕梁风景区，施工的同时兼顾环境保护等。

（3）本合同段内设置中桥2座，为安黄水库1号桥和安黄水库2号桥，桥梁工程是本项目中的重难点、控制性工程，尤其可能涉及地下溶洞，施工应对性方案尤为重要。在桥梁的施工过程中，更要加强协调与联系，确保安全、顺利施工。

（4）本合同段内挖方量少，填方量较大。

（5）根据业主要求，工期至2021年9月30日止，工期十分紧张。

（6）山区耕地资源紧缺，施工过程中应尽可能减少良田占地面积。

就此施工单位制定了详细可行的施工组织设计，并报请监理工程师与业主代表审核通过。然而在实际施工过程中，却因为各方面的变更，使得本项目从路线、结构形式、工期、造价等方面发生了翻天覆地的变化。

二、项目变更始末

1 第一番：与环境相协调的变更

2020年5月25日，工程正式动工。就在施工单位人员、材料、机械陆续进场的同时，市领导协调有关部门就与环境相协调的第一次变更就下来了：

（1）对挖方较深的路段适当抬高，减少挖方范围，降低对两侧环境的影响。

（2）对道路排水系统进行优化，排水条件良好的路段进行散排；道路山体侧采用土质蝶形边沟，并施以绿化、散铺卵石等手段，保持路、景和谐统一。

（3）将混凝土箱涵结构改为钢波纹管涵，提升路面立体效果。

（4）根据现场情况调整挖填比例。

我们的施工管理马上面临一系列问题：

（1）路线纵断面调整势必给工程量带来变化，本身因为材料价格的不稳定在投标时存在不平衡报价问题，就此引发的结算价变化如何处理？

（2） “道路山体侧采用土质蝶形边沟，并施以绿化、散铺卵石等手段，保持路、景和谐统一”如何实现？时属五月雨水缤纷，加之道路山体侧岩系发育，土质边沟根本做不到留存就会被冲刷的七零八落；若延后至秋季雨水停后施工，则绿化目标无法实现；若加大投入，则此分项工程势必严重亏损。

（3）混凝土箱涵结构改为钢波纹管涵，前期进场的材料如何处理以及钢波纹管涵的单价如何确定。

第二番：与地方土地集中利用相协调的变更

原设计路线是从山黄村穿村而过，而当地政府考虑到整体拆迁后地块的完整利用改为绕村而过，此为第二次重大变更。

就此产生的问题如下：

（1）在调整的路线上并无详细勘察，就此给施工带来的不确定因素增加。

（2）若按调整路线施工，工期的变化是否会影响到总工期目标的实现。

第三番：与土地红线相协调的变更

“2021年3月10日下午14：30分连霍高速至吕梁风景区连接线工程（开发区段）项目建设单位业主代表指示，K1+406-K1+644.5路段必须马上停工且恢复原有地貌，K1+406-K1+644.5路段路基、水泥稳定碎石底基层、基层、雨水工程等全部检验合格。其中工程量如下：20cm 3%水泥稳定碎石约5000m2，32cm 4.5%水泥稳定碎石约2000m2，6%石灰土5000m3、5%石灰土4000m3、原地面处理1300m3、雨水管道、路灯基础等项目，合计工程量约为170万；若恢复原地貌还需要增加费用约45万，共计费用约215万。”

以上内容摘选自施工单位汇报材料，其原因是K1+406-K1+644.5段落属于国土红线控制范围，必须依据国家相关政策确保土地红线安全，从而大面积复耕。其对施工带来的影响不言而喻。

第四番：与相邻道路衔接相协调的变更

初期设计因为目前周边主要出入口有东探互通和徐州机场互通，规划在连霍高速与徐州外环公路东南段交叉处设置吕梁互通。本项目作为吕梁景区中心道路，项目起点顺接吕梁互通连接线，与互通C匝道平交，终点为X202在开发区及铜山区县界处。

后期因为要与相邻道路衔接，经反复磋商比较，确定衔接方案如下：

二、项目具体管理对策

第一：统一思想，正视问题

连霍高速至吕梁风景区连接线工程(开发区段)项目实际合同中开工日期为2020年5月15日，竣工日期为2021年7月31日，合同工期为442天。实际竣工日期为2021年9月28日，实际施工工期为501天，工期延期了59日历天，影响本工程工期的主要原因包括线路改线、接业主停工通知、施工图变更设计、因改线办理征地手续、因国土空间规划等等不一而足。

针对该项目特点以及相关技术管理人员抱怨等情绪，项目部具体对策包括：

（1）从上至下明确该项目特点，该项目地处吕梁风景区并且承担园博会主要进出口道路，所以环保要求高，设计变更大，停工因素多等情况是必须要正视的问题，出现问题解决问题这一思想将贯彻项目管理始终。

（2）针对项目特点，技术管理人员摈弃以往项目管理程式化、教条化等陈规，以变化是必然，见缝插针的完成各分项工程为工作方针，不去强调客观因素，以完成建设目标为主要任务。

（3）细化项目部管理制度，不单纯以工程合格与否为工作衡量标准，更多强调确保工程质量的前提下的随机应变为考核指标，奖勤罚懒，确保建立良好的工作氛围。

（4）合理调整工作时间与强度，根据该项目特点，项目部和工程队不再以八小时工作制为标准，在自然条件和外部条件允许的前提下，合理分配加班加点，并采取了高额的奖励制度来确保项目目标的实现。

第二：多方协调，寻求共识

工程项目建设是一个周期性漫长的系统工程，各参建方人员会因此形成管理思维定势，公路工程按职责划分类别，有业主代表、监理工程师、跟踪审计工程师、项目管理人员、项目技术人员等[1]，按管理单位划分类别，有建设方、监理方、审计方、施工方、地方政府等等。在以往项目中大家各司其职、按部就班的有序推进各项工作。

而在这个项目中，由于涉及大量的变更内容，所以在管理模式上会有冲突，就在所难免了。工程出现问题一般是找现场的技术主管和专业监理工程师，有些问题现场就处理了，因为上报项目经理或总监理工程师及相关负责人员受地域和时间的限制是无法实现的。而现在可能是因为变更问题导致受权限问题影响无法给出明确答复，从而使工程停滞带来损失。

在解决该问题的过程中，由国资公司领导协调，带领大家学习工地现场的实际管理模式，有效沟通各管理人员，采用调研，走访，汇报的形式搜集各方意见，让各参建单位增强对项目情况的了解和认识，也形成了三套针对服务对象的高效管理渠道：

（1）项目协调层：国资公司领导→地方政府→业主代表→总监理工程师→项目经理；这样不再召集更多的人员参与，就协调工作由相关的直接责任人负责，避免上传下达、信息不对称带来的更多时间浪费。

（2）项目决策层：业主代表→设计代表→总监理工程师→跟踪审计负责人→项目经理→生产副经理；在因设计变更及现场重大问题出现时，以上述沟通渠道来进行项目决策。

（3）现场管理层：专业监理工程师→跟踪审计人员→专业工程师或施工队长→施工员，这样不同类型的问题可以按照各自的路线，找相关负责人解决，而不会出现管理停滞问题。

第三：方案灵活，实事求是

  确保工程质量和工期目标是根本前提，再此基础上，施工方案不再遵循传统的方式，根据设计变更的情况灵活掌握。

（1）清表工作不再完全按照地表20cm的标准，在有些路段采用35cm甚至更深的清表与挖方相结合的方案，弃方不再考虑，统一归置，以便用于以后的绿化和整修[2]。

（2）挖方段采用静态爆破和机械破碎相结合的施工方式，尽量采用一次性到设计底标高20cm处的方案，确保路堑工程尽量不耽误路线畅通和施工工期。

（3）填方路段先计算出总填方高度，再平均各层厚度，在规范允许的范围内走上限，加大机械设备的投入，尤其是高功率设备。

  （4）结构工程方面，不再以单一队伍流水作业实施，采用多队伍、多工序同时的方案，不计成本，使得结构物不再成为影响全线贯通的桎梏。

（5）路面结构层方面，提前确定料源，减小单次方量，只要现场某一部位具备施工条件，则无条件的实施，在底基层全线贯通的前提下，统一基层和面层的实施，确保主体工程质量和工期。

（6）附属工程方面，寻求最合适的专业分包队伍，不再纠结该方面的利益得失，给分包队伍最大的利益权限，在该项目上实现工程与环境最大限度的协调与美化。

第四：强化意识，确保目标

各项工作的有序开展，离不开意识的强化与目标的管理，在此方面主要工作有：

（1）健全管理体系，确保体系运转正常。项目部人员组织和分工在过程中不断强化与调整，质保体系和安保体系确保健全，运转过程中严格按照组织分工和三级管理模式逐层落实、各司其职，发现不负责、不认真的情况坚决查处、绝不姑息。

  （2）严格管理程序，确保项目受控。全体项目部成员每周学习一次本项目施工组织设计和监理实施细则以及开发区有关文件指示，确定程序观念。施工过程中坚持自检、互检、报检流程，使现场工作程序化、制度化，做到上道工序未经检验不得进行下道工序，报检不合格逐级落实质量责任、查清查明原因，制定切实可行的办法和方案，确保该问题不在以后出现[3]。

（3）调整施工作业队伍，强化质量意识。施工队伍的选择正确与否是一个项目成功的保证，我们不断吸取上阶段工作的教训。确保进场的队伍是成熟的、现场施工经验丰富的、与总包单位有着良好协作的队伍。我们相信他们会扭转前阶段不良局面，确保该施工任务保质保量的完成。但我们不会掉以轻心，在过程中不断强化质量意识，强调质量第一的观念。全体人员每周必须要重新学习图纸和规范以及作业指导书，并进行每月检查和考核，奖优罚劣，并计入单位和个人考评。

（4）疏通交流渠道，加强协调工作。因各种原因使大家存在的误解和误会必须在一定时间内消除。严格按照三套管理渠道模式进行项目管理，同时设置专职协调人员，及时汇总各方面意见，惩罚臧否，不得因协调不力沟通不畅给这个项目带来更大的阻力。

三、项目结局

2021年9月28日，该项目交工验收，在整个施工管理过程中工期严格按合同工期要求完成全部工程；质量确保全合同段为优良工程；安全做到了杜绝因工亡人事故，避免重伤和机械及交通事故。

工程造价方面按合同价款5060万元为暂定价，依据“1、徐州市政府专题会议《关于批准连霍高速吕梁互通和连接线衔接方案的请示》（徐交计〔2020〕257 号）。2、开发区管委会办文单《关于连霍高速至吕梁风景区连接线工程（开发区段）改线段方案调整的请示》（编号2021-0563）。3、江苏华兴工程造价咨询有限公司（跟踪审计）出具的《关于连霍高速至吕梁风景区连接线工程（开发区段）概算审核意见》”等文件精神，依据江苏华兴工程造价咨询有限公司（跟踪审计）出具的《关于连霍高速至吕梁风景区连接线工程（开发区段）概算审核意见》，为工程预算控制价，预算审核内项目作为工程结算上限控制。新增和变更工程量依据工程签证确认等方针上报最终审计。

四、结语

该项目最终顺利完成，但由此我们针对该管理实践是否应有如下思考：

（1）对于存在因国家政策等大政方针等原因出现的重大变更，而相关的法规与规范还来不及或者是无法界定的项目如何确定管理思路和模式，既是我们这些从业人员应该思考的事情，也是学者专家们应该研究的问题，形成统一灵活的管理模式和管理思路是针对这一情况亟需解决的问题。

（2）如何在招标工作进行前预判出现的问题并在工程实际进场前解决。如果我们能在招标和进场前就能够预判到更多细节问题，这样在实际施工阶段，就可以节省更多的人力物力，也可以更多的避免在工程结束后因为造价问题来回磋商。

（3）施工及管理企业如何突破行业界限，实现综合性管理。而施工管理人员是否能提高到一个建设工程（相似行业）的高度而不再以某一专业的行业特征明显的情况。

（4）建设工程相关部门（试验检测、跟踪审计等）是否能更专业并形成专业对口的模式。

主要参考文献：

[1] 中国建设监理协会，建设工程监理概论（第二版）（2013）[M]，北京知识产权出版社，2012.

[2]中华人民共和国交通运输部，公路工程质量检验评定标准（第一册 土建工程）[JTG F80/1-2017],人民交通出版社，2018.1

[3]刘伊生主编，建设工程项目管理理论与实务[M]，北京：中国建筑工业出版社，2011

作者简介：

①杨彬锋（1985-）：男（汉族），甘肃定西人：学历本科 职称：工程师，从事交通工程路桥方面施工，检测等。

②李宏欣（1978-），男（汉族），河北省景县人，武汉广益交通科技股份有限公司事业部经理，天津大学工业工程硕士，主要从事公路工程大跨径结构及工程管理研究。