“以审计结果作为工程竣工结算依据”效力的探究

“以审计结果作为工程竣工结算依据”效力的探究

罗尔男

四川省委党校 四川 成都   610000

内容提要：笔者在办理有关建设工程合同纠纷的案件中，发现政府投资的建设工程项目中，建设单位与施工单位因“以审计结论作为工程竣工结算依据”而产生纠纷的案件不在少数。下面笔者将围绕这一问题，从立法和司法角度分析竣工结算审计条款的效力，并结合法律法规和司法实践中的案例，针对约定“以审计结论作为结算依据”背景下，在竣工结算过程中容易产生的争议点和应对进行探讨，以期为相关主体在建设工程项目中防范和化解法律风险提供借鉴和参考。

关键词：工程结算 审计结果

一、地方性法规中能否强制规定“以行政审计结果作为竣工结算的依据”？

随着我国经济建设的持续发展和供给侧改革的不断深入，国家财政投资建设的工程逐年增多，为保证财政支出能够真正被合理有效地利用，发挥审计对政府投资建设工程领域的监督作用就显得尤为重要。为进一步促进建设工程领域财政资金的合理使用，2010年的《审计法实施条例》第二十条规定以政府投资为主的建设项目，需要进行项目竣工决算审计，此规定同时引起了各地的立法部门关注。

笔者通过梳理和统计中国建筑业协会的早年报道和有关资料，发现截止到2016年，先后有北京、上海、江西等十多个省份的地方人大常委会，以立法的方式出台了地方性审计条例或审计监督条例，其中就有关于政府投资和以政府投资为主的建设项目“以审计结果作为工程竣工结算依据”的规定。例如，《北京市审计条例》第 23条规定：“政府投资和以政府投资为主的建设项目，建设单位应当与承接项目的单位或者个人在合同中约定，建设项目纳入审计项目计划的，双方应当配合、接受审计，审计结论作为双方工程结算的依据”。

上述条例的实施本身是为了节约财政资金和遏制建设工程领域的腐败，从而发挥审计在国家监督体系中的重要作用，但也同时引起了实务界和理论界颇多的关注和争论。主要争论的重点在于，该规定是否存在违反上位法的现象，是否造成了对施工方权利的限制，是否有违双方当事人缔约合同意思表示自由的原则。其中尤其是施工企业，强烈呼吁撤销此规定，认为在实践中产生了许多发包人以此为由长期拖延支付工程款的现象。

面对该争议问题，中国建筑业协会先后于2013年和2015年两次向全国人民代表大会常务委员会申请对地方性法规中规定“以审计结果作为建设工程竣工结算依据”进行合法性审查。全国人大常委会法工委根据《立法法》的规定，依法对中国建筑业协会提请的审查函，在征求多方相关主体的意见，进行实地调研后作出回复，原文如下：

笔者对全国人大常委会法工委的复函和有关意见进行归纳后，总结出其核心内容主要是地方性法规中直接规定以审计结果作为竣工结算依据，和规定应当在招标文件中载明或者在合同中约定以审计结果作为竣工结算依据，超越了地方立法权，应当予以清理纠正。根据全国人大常委会法工委的要求和复函，全国各地先后启动对地方性法规的清理和纠正，“以审计结果作为工程结算依据”不再作为强制性规定。

二、当事人能否在合同中约定“以审计结果作为工程结算依据”？

在全国人大常委会法工委作出复函后，网络、新闻、微信等“关于审计结果不能作为竣工结算依据”的相关信息层出不穷，对有关主体产生了严重的误导。

需要注意的是，全国人大法工委的复函是针对地方性立法做出的规定，并未对当事人之间约定以审计结果作为竣工结算依据做出限制性的规定，而早在2001年4月2日，最高人民法院就在答复河南省高级人民法院《关于建设工程承包合同案件中双方当事人已确定的工程价款与审计部门审计的工程决算价款不一致时如何运用法律问题的电话答复意见》（(2001)民一他字第2号函）中指出：审计是国家对建设单位的一种行政监督，不影响建设单位与承建单位的合同效力，建设工程承包合同案件应以当事人的约定作为法院判决的依据。因此，无论是全国大人还是司法机关，均未限制当事人约定以审计结果作为竣工结算依据。

另外，部分施工单位因对审计目的认识不准确，认为审计结论不合理而主张不能以审计结论作为结算依据的也不在少数。具体来讲，施工单位认为审计机关是建设单位的上级单位，其是站在建设单位的立场进行审计，如果存在审计审减的情况，施工单位往往会认为审计结果是不公平不合理的。事实上，审计机关与建设单位是监督与被监督的关系，审计单位是依照相关法律法规并独立行使审计监督权的独立机关，其审计的目的主要是加强国家的审计监督力度、提高国家财政资金的使用效益、促进国家廉政建设、保障国民经济以及社会的健康发展。因此审计单位对报审的工程价款的审减，是站在公平、公正的立场履行监督职责的行为，并不与建设单位构成利益共同体，不应当当然地认为审计机关的审计缺乏合理性进而主张审计结论不能作为结算依据。

三、约定“以审计结果作为建设项目竣工结算依据”的注意事项

虽然当事人可以约定“以审计结果作为建设项目竣工结算依据”，但实践中，在约定竣工结算审计条款后，仍然会产生很多纠纷。笔者结合司法判例，对约定“以审计结果作为建设项目竣工结算依据”需注意的问题进行分析。

（一）约定以审计结果作为竣工结算依据的，应注意避免产生与审计结论相冲突的结算依据

建设工程项目竣工验收后，施工单位会按照合同约定报送结算书给建设单位，建设单位通常通过委托第三方造价咨询公司对结算书进行审核，工程造价咨询公司在审核完成后出具的工程造价审核结论，一般会留有建设和施工单位的签字盖章处，建设单位按照常规结算程序，会将各方签字盖章后的审核结果报送审计，该行为可能会导致审计结论作为结算依据的约定不被司法支持的风险。

具体来说，审计结果出来后，建设单位向施工单位通报审计结果并要求按该结果结算，施工单位往往会主张双方已经签署了结算审核书，应该按照结算书的金额进行结算支付。司法实践中，上述纠纷诉至法院后，部分法院会认为建设单位既然已经确认了结算书的金额，现在又以审计金额来主张，不应被支持；部分法院认为应充分尊重双方当事人的意思表示，应以合同约定的审计结果作为结算依据，例如在最高人民法院审理的四川省苍溪县弘立建筑安装工程有限公司、四川天泽投资有限公司建设工程施工合同纠纷案（（2019）最高法民申6183号）中，弘立公司与阆茂公司、天泽公司就工程结算依据产生争议，弘立公司主张依据《竣工结算书》认定工程总价款，而天泽公司主张以市政府审计部门的审计价作为结算依据。最高人民法院经审理后认为“《建设工程施工合同》中‘工程总价以政府审计部门审核造价为结算价’的约定，系双方真实意思，且不违反法律、行政法规的效力性强制规定，合法有效。并且案涉工程属于拆迁还房安置小区工程，涉及到公众利益，约定工程总价由政府审计部门审核也具有一定的必要性、合理性。另外，弘立公司报送给审计部门的《竣工结算书》，天泽公司在《竣工结算报告》上签章仅是同意以该结算价款报送给审计部门，并不能据此认定天泽公司同意以该价款作为最终结算依据。在无有效证据认定本案工程价款的情形下，原审判决驳回弘立公司关于工程款给付的请求并无不当，亦不影响其在审计结论作出后另行依法主张权利。”

因此，为尽量避免审计结论不能作为结算依据的风险，在以审计结论作为结算依据的结算约定下，建设单位需要注意结算审核阶段的签署方式和签署程序。具体来讲，在合同约定“以审计结果作为竣工结算依据”的情况下，结算时尽量避免在结算审核相关文件，例如在“工程结算审核报告”“竣工结算审定签署表”上进行盖章确认，如果条件允许，直接将结算资料报送审计机关进行审计；若审计机关要求报送的结算资料需要有建设单位的盖章，则建议建设单位在盖章时注明“同意报送审计，最终结算金额以XXX（审计部门的全称）的审计结论为准”、“此为预结算金额，最终以XXX（审计部门的全称）的审计结论作为结算依据”等类似内容，表明结算造价审核结果仅相当于“预结算”的性质，审计结论才是在最终的结算依据，从而减少分歧的产生。

（二）约定以审计结果作为竣工结算依据的，应注意明确约定审计机关的层级和全称

实践中，经常存在当事人因未能明确约定具体的审计机关，而产生该约定不被司法支持的法律风险。比如在最高人民法院审理的（2018）最高法民再185号深圳市奇信建设集团股份有限公司、绵阳市中心医院建设工程施工合同纠纷一案中，法院认为“对于双方是否约定了案涉工程价款结算以绵阳市审计局审计结论为准的问题，双方均确认，相关的合同依据为《建设工程施工合同》第4.6.3条。但该条是关于工程进度款支付的约定，其第（2）项表述为：“剩余款项待工程竣工结算经相关部门审核后，扣出工程质保金（合同价款的5%）一次性付清。”按照文义解释，不能得出双方约定结算以绵阳市审计局审计结果为准的结论......从内容上看，上述函件均系奇信公司要求绵阳市中心医院尽快支付工程欠款，奇信公司在上述函件中均未明确承诺案涉工程结算以绵阳市审计局的审计结果为准。二审判决对该事实认定错误，本院予以纠正。”

从上述案例可以看出，虽然案件争议的双方在合同中约定有“剩余款项待工程竣工结算经相关部门审核后……”的内容，但是由于“相关部门”的含义较为模糊，没有明确指向，导致最高人民法院根据文义解释，认定该约定不能得出双方约定结算以审计局审计结果为准的结论。因此，约定以审计结果作为工程款结算依据时，应明确审计部门的层级和全称，比如约定“以绵阳市审计局xxx部作出的审计结论作为竣工结算价款的支付依据”，具体到“xxx审计局的xxx（部门）”，避免使用“终审部门”、“审计部门”或“相关部门”等模糊用词，应使用准确、具体、无歧义的表述。

（三）约定以审计结果作为竣工结算依据的，为避免因审计结论长时间未作出而引发争议，应注意向施工单位说明审计结论需较长时间才能作出，并对施工单位已对该情况知晓在合同中进行明确约定

一般情况下，对于工程量较大的项目，建设单位一般会将工程划分为数个标段，施工单位承建的可能仅为工程的某一标段，而审计机关的审计结论一般是针对整个建设工程项目做出的，需要等整个工程项目完工后进行审计，加上被审计的工程项目体量大，所耗费的时间也相对较久，审计结论有可能是在施工单位承建的工程竣工后的三到四年后作出，站在施工单位的角度，审计报告的最终作出时间就显得不合理。在司法实践中，部分法院会因审计结论长时间未作出，认为对施工单位不公平而作出以审核结算金额作为工程最终结算依据，有的法院甚至会启动司法鉴定来确定工程结算金额。例如最高人民法院审理的（2020）最高法民终630号黄厚忠、郴州市发展投资集团有限公司建设工程施工合同纠纷一案，法院认为“关于采用政府审核价格还是鉴定价格的问题。一般而言，当事人约定以审计部门的审计结果作为工程款结算依据的，应当按照约定处理。但审计部门无正当理由长期未出具审计结论，经当事人申请，且符合具备进行司法鉴定条件的，人民法院可以通过司法鉴定方式确定工程价款。本案中，郴投公司于2014年1月7日向郴州市审计局出具《关于郴州市苏仙湖、王仙湖项目竣工结算报送审计的函》后，至黄厚忠2017年提起本案诉讼，郴州市审计局始终未作出审计结论，原审法院根据黄厚忠的申请，委托进行造价鉴定，并无不当。郴投公司主张合同已经约定以审计报告为结算依据，原审法院贸然启动司法鉴定违法，没有事实、法律依据，本院不予支持。”上述案例表明，如果审计结论长期无法形成，法院可以根据实际情况判决建设单位支付工程款。

为尽量避免上述争议的发生，以审计结果作为竣工结算依据的，建设单位应在招标文件及合同中载明审计是对项目整体的审计，需要等全部工程项目竣工完成后，建设单位才能报送审计，因而审计机关出具审计结论所需时间较长的内容，并与施工单位进行“施工单位已预见并知晓审计单位出具审计结论所需时间较长，双方一致同意待审计结果出来后进行竣工结算”、“审计结论长时间未出具不属于缺乏公平性或合理性的情况，施工单位承诺不以此为由主张突破合同关于以审计结论作为结算依据的约定”之类的约定，以争取减少该类争议的发生。

四、结语

审计机关对政府投资建设工程项目的审计，本质上是站在公平公正的角度对建设单位的一种监督，目的在于提高财政资金的使用效益。地方性法规中不能强制规定以行政审计结果作为竣工结算的依据，同时法律法规并未禁止当事人之间在合同中约定以审计结果作为结算依据，因此当事人可以自行约定。合同约定以审计结果作为竣工结算依据的，应注意避免在审核结算时产生与审计结论相冲突的结算依据，避免审计机关的名称约定不明以及因审计结论长时间未作出而引发的争议问题。