产业园区规划环评中生态环境准入清单编制研究

产业园区规划环评中生态环境准入清单编制研究

潘莹

华设设计集团股份有限公司，江苏 南京 210000

摘要：现如今，在产业园区规划环评中，编制生态环境准入清单是其中一项十分关键的内容，本文根据产业园区分布广、规模适中、企业聚集的突出特点，给出了适合于产业园区内的生态环境准入清单编写方式、流程等内容。具体而言，根据产业园区域和所在区域的经济情况以及环保目标，从行业准入、空间布局、污染控制、环保风险管控、自然资源挖掘与开发利用等角度入手，给出产业园区域的准入条件与监管标准。

关键词:产业园区；规划环评；生态环境准入清单

生态环境准入清单是指：针对环保控制单元(即实现生态建设保护红线和生态建设空间、环保品质底线要求目标、资源上线的控制范围)，在统筹考虑“三线”的环保管理要求后，用清单形式表示的生态与环境保护市场准入标准，内容大致涵盖了污染排放量、资源空间布局、环境风险防控，以及对资源开发与利用的相关领域。生态建设环境准入要求清单，不只是政府项目三线一单的重要组成部分，同时也是三线一单成果系统的重点技术项目，是政府部门以提高生态环境效率为核心、强化对空气监管的关键手段，是政府项目环评实施管理的重要抓手。

1 生态环境准入清单编制难点

“三线一单”自然具备系统化和整体的特点，但因其并未具体化面向社会经济环境发展活动，在环境管理流程中引入时机又早，生态环境市场准入目录中很难明确提出细致化的管理工作目标。如此具体内容和详细的监管方法，在当前社会经济发展、区域内生态环境质量与污染特点变化快的情形下非常容易“落伍”，对地方经济社会发展形成了不合理的约束；而如果明确提出的环境保护监管要求又不够宏观，在后续执行中极易遇到无法落地，不具备实际意义的问题。所以，生态环境准入清单的有效性一直是“三线一单”制度落地实施的关键。既要宏观把握基本原则，明确了大尺度上的环境主要功能保护要求，也要突出了实际的任务重点，着力突破区域性环境保护难点；既要严肃落实底线上不得跨越的法律规定，又要着眼于未来，协调充分考虑本地经济社会发展水平和自然环境条件。各个县(区、市)在生态环保准入清单编制管理工作中已经形成了良好的经验和方法，但同时也看到了当前制定中的困难以及在今后使用中可能出现的困难，原因大致有以下三个方面:

1.1 现有管理要求之间缺乏衔接与递进

生态环境准入清单的制定必须融合新立法规定、衔接现有管理规定，也必须融合新“三线”成果以确定总体目标，研判单元特点，因此必须综合的各种材料极多，若缺乏具体的制定策略与制度考量，将会导致内容繁杂且缺乏针对性。各地区在如何建立一个层级清晰、分工具体的生态环境准入清单系统领域方面已经建立了比较完善的管理经验，但各层次清单准入要求相互之间在相当程度上还没有连接和递进的关系，主要体现在：一是由于片区建设总体准入要求与具体环境控制单位的准入要求相互之间缺乏连接，片区建设项目往往在规划后就被“束之高阁”，而具体环境控制单位的准入要求往往在功能定位、主要环境控制措施等几个方面并不能反映片区建设项目所确定的在生态保护、城乡发展、环境治理等几个方面的主要功能特点。二是环境控制单元准入条件没有再把环境准入条件中目标性、全局性的规定进行分解细化，并给出具体贯彻的举措和办法。三是总体市场准入条件与控制单位市场准入条件出现冲突或者不相符的情形。

1.2 生态环境准入清单与环境保护控制单位的配比出现一定错误

生态环境准入清单的制定要与生态控制单位进行界定，应统筹考虑并合理对应。如上所述，从性质上来看，环境控制单位的编制方式大致分为三类，其特点和清单内准入条件相互对应的情况大致有这样三个层面:其一，以建成区、城镇街道、产业园(集聚区)为基本分类的环境控制单位，单位间结合了“三线”标准和环境要素控制条件。目前这个方式比较广泛，应用在经济发达地区。其二，以生态、水体、大气环境、土地、自然资源开发利用等因素为主划分环境污染控制单位。这个办法特别适合用在生态管理和环保等方面的地区，比如中国中西部区域。其好处就是在准入条件表现和监管措施上都更加直观、具体，而且还能够突破地方行政界限，把更大范围的、管理功能相同的单位加以融合。其三，二者相辅相成，根据片区(区域、流域)的主体功能区分情况，在城镇聚集区、工业集聚区以管理边界为区分单位，在环境管理与保护等领域则以要素聚类为区分单位，各取所长，同时也在一定程度上避免了各自的弊端。但兼顾二种监管单元的方式，采用相对匹配的生态环境准入清单制定方法，对保持一致性和层次性提供了挑战，在今后与当地人民政府和监管机关衔接、实施发布中，面临的权力分解、监督管理要求落实会存在一定的问题。

1.3 缺乏对环境问题的科学诊断与针对性的整改工作措施

首先，目前中国各地“三线一单”编制基准年集中在二零一七年、二零一八年，但近年来，随着我国生态环境保护标准的提高，中央政府环境保护督查、三项攻坚战、"绿盾"行为及其各地展开的蓝天保卫战行动规划、化学工业园区专项防治等系列措施的推进，地区生态环境质量的提高成效明显，但通过二零一七年和二零一八年所诊断出的地方生态环境问题却存在着和事实严重相悖的现象，政府因此而出台的保护措施也“不合时宜”，尤其是根据地方水体环境断面的监测结果，还必须要兼顾最近三年间浓度超标因子、严重超标比例的情况，来重新评价地方水体的环境品质情况。

第二，产业园区(企业集聚区)是指园区内资源耗费、低污染排放量的产业聚集地区，一般由当地政府为单独重点监管企业制定针对性准入条件，园区项目环评的主要参照依据。但是，政府相关部门在设计采纳的有关内容同时要开展相关调研甄别，并不是完全的"照单全收"，而是要确定有关政府部门在设计环评中所提到的有关产业布局、环保整治、环境风险防治和土地资源使用控制等方面的具体问题及其状况是不是还长期存在，优化调控的建议和环保减缓措施哪些已经落实了、哪些还没有落实，以及一些评估指标体系是不是还满足于当前的环保管理工作需要等等。针对在规划环评中还不能落实的问题，要运用生态环境管理准入要求清单加强落实，同时也要按照当前的环保管理工作需要，进一步提出完善的举措。

第三，对环保控制单元的审批登记条件一定要根据判定出的环保问题提供具备操作性的整治举措，既不要过于原则，也不要“一刀切”。比如，关于城市大气环境品质不合格领域，目前较多的办法是根据新(改/扩)建城市大气环境污染建设项目进行等量或增量替代，但是一些地市、产业园区近年来在进行超低排放和特殊污染限量整治后，已无环保内容可挖，在制定监管举措时应以细致监管的标准，着眼于地区协调和行业链延伸的目标，达到“生产减污”的总体目标；面对部分重要生态系统功能保护区域，政府不要单纯给出严禁或限制进行建设项目活动的法律规定，而是要根据地方的实际状况，按照统筹发展战略和环境要求，在符合地方现有法律法规及政策条件的前提下，提供可以进行建设项目活动的“正面清单”，比如生态恢复、生态农业、适度旅游等。

2 产业园区建设环评中生态环境准入清单编制方法

2.1 强化整合，促进“三线一单”工作的完善与细化

要想推进“三线一单”工作成果的进一步优化，在制定“三线一单”时应将重点汇总为“三项关联”，即环境资源高效监管与经济社会高质量发展的关联、政策科学制定与有效落地实施的关联、技术全面覆盖与重点突破的关联。加强衔接是统筹“三个关联”的一个关键性工作，可在三种层次进行。第一层次，与国家发改、资源、工信、农业乡村、水利等有关政府部门机构的信息相衔接，进一步掌握全区“十四五”发展、行业格局、空间规划编制工作、重点建设项目状况，依据工作状况合理的制定生态环境市场准入编制规定，并进行各项计划、政策措施文件与“三线一单”结果互认，未来在“三线一单”政策出台后的首个动态调整阶段，并成为与其他地区有关发展计划协调的重要依据和基础。第二层次，与中心城市、县域和重点城镇的有关部门互动，以进一步掌握和核查单位的重点环保问题是否精准，生态环保准入清单措施是否为有效可行的第一手资源，以及单位责任界定是否清楚，特别是城市建成区、重点城镇集中区和清单上的生态环保准入措施是不是落地了解决问题的有效措施等，为今后推动“三线一单”政策成果在各级管理机关落地应用打下良好基础。第三层次，与工业园区管理衔接，确定五年工业增长计划和突出资金、环保问题的处理路径。

2.2 因地制宜，按照城市精细化管理的要求开展全国重点地区清单编制工作

以宁夏贺兰山区石炭井煤矿为例，尽管该区域并不处在我国生态环境保护的红线区域内，但必须实施矿山生态恢复工程，以填补过去因开采而产生的"生态欠账"，同时当地政府也在积极应对区域资源严重匮乏的状况，并计划把石炭井作为工业旅游资源开发利用的重要试点，以探寻新型经济发展路子。根据这一实际现状，可把石炭井当作矿山企业生态恢复的重要控制单元，并根据未来产业旅游发展计划，在进行地区生态恢复工程的前提下，进一步发展工业旅游产品，并编制具体的生态环境准入名录内容。类似的情形，如沿黄灌区面对农业去盐渍化、去盐碱化的生态恢复需求以及地方农村源环境污染重点控制要求，可创新控制的单元形态，把辖区内视为地方农村的水源环保和水污染生态管理重要控制区，并提供针对性的控制举措。

2.3 逐步检测与提高“三线一单”的成果水平有效性

根据已建立的“三线一单”研究成果，陕西省和四川省在国内率先展开研究实施，尝试将“三线一单”的研究成果运用到项目环评预先审定和核实等环节中，在地方政府规划环境影响评价、项目环境影响评价的流程中，开展了区域规划、项目主要内涵与生态环境红线、建设项目质量底线、资源合理利用标准上线、资源市场准入目录等的比对和审核工作，并明确了区域规划、项目所在地的主要管理单位准入条件和区域总体准入条件，核准政府在空间布局、污染控制、环保风险管控，以及资源使用等方面的重要控制因素和监管举措，以减少政府早期决策风险。除了进行比对核查之外，各地县(区、市)将在重点控制单元地区选择产业基础较好、自然资源消耗与污染排放较集中的、自然资源品质提升压力大的地方进行“三线一单”研究成果实践应用，方面继续检测“三线一单”研究成果的实效性，汇总经验，继续优化和提高自然资源市场准入目录的内涵。

3 结束语

综上所述，“三线一单”是环境保护管理精细化的主要切入点，是实施“放管服”改造和适应市场需要的环境保护空间监管模型，生态环境市场准入清单既是“三线一单”研究成果的产出，更是未来实施研究的落脚点，在确立“三线一单”的法定地位之后，生态建设环境保护市场准入目录内容还将作为国家环境保护监督管理和综合执法工作的主要基础。当前，各地县(区、市)正在积极开展对“三线一单”管理成果的进一步细化与优化工作，将着重关注环境污染控制单位的准入要求，在将研究成果纳入环境管理平台之前，以问题为导向，根据环保精细化管理工作的目标，进一步增强生态环境市场准入清单实效。

参考文献：

[1]孟桂华.基于“三线一单”，规划环评的生态环境准入产业清单在陕西某开发区的应用探讨[J].生态环境与保护，2021，4(3):40-42.

[2]江洪龙，刘冬.产业园区规划环评中生态环境准入清单编制研究[J].中国资源综合利用，2021，39(3):4.