“三线一单”与规划环评和项目环评的联动分析探讨

“三线一单”与规划环评和项目环评的联动分析探讨

汪利平 李建康 史晓楠 卓俊廷

东莞市生态环保研究院有限公司 广东 东莞 523000

摘要：我国新的生态环境准入体系由“三线一单”与规划环评和项目环评构建而成，三者的相互推进和反馈形成生态环境准入体系的闭环，其三者间的联动对于生态环境准入体系的有效运转至关重要，文章通过分析三者的发展历史、发展现状及功能定位，结合现有的市场需求，推论出目前三者缺乏有效联动的原因，并针对该种现状提出了相应改进对策和建议。

关键词：“三线一单”；规划环评；项目环评；联动

一、引言

生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和生态环境准入清单即“三线一单”，是推进生态环境保护精细化管理、强化国土空间环境管控的一项重要手段，属于宏观指导，是2018年我国生态环境部提出来的新方法；规划环评即规划环境影响评价、项目环评即建设项目环境影响评价，其二者是具体规划和项目建设之前进行的事前预防性评价，属于微观执行，是长期存有的“老”做法。将新方法“三线一单”纳入现有环境准入体系，加强其与规划和项目环评的充分衔接和有效结合，有助于环境管理实现事后治理向事前预防的阶段性转变，同时也是实现“三线一单”的有效应用并提升整体环境准入体系管理效果的渠道^[1]。

二、规划环评和项目环评现状分析

2.1规划环评和项目环评的发展现状

按《环境影响评价法》和《规划环境影响评价条例》要求，“一地、三域、十专项”应开展规划环评。但规划环评的开展在实际中不被规划编制部门接受，整体开展情况较差。究其原因，一是规划环评制度的约束力较弱，缺少责任追究机制。二是规划环评依托规划而来，实际情况中，规划建设单位大多数为政府部门，规划文本或手续不全造成规划环评缺失，甚至于先建设后期再补办规划环评的现象皆有存在，这造成规划环评仅流于形式而未起到指导和约束作用。

相对于规划环评，作为落地准入项的项目环评发展则较为顺利，据统计，近年我国平均每年审批环评项目约40万宗，其中报告书占5%左右，报告表45%左右，其余50%左右为登记表^[2]。并且，由于“放管服”改革，据不完全统计，目前全国99%以上的环评文件都为市（县）级生态环境部门审批的项目环评报告^[3]。

由于环评一直被认为是环保通行证，不少规划或项目为顺利拿到该通行证，在环评中会给出一些难以落实的的纸上承诺 ^[3]，造成环评为“纸上谈兵”。且由于规划或项目取得环保通行证后，后续监管并没有同步到位，重审批、轻监管，这也反过来导致上述现象愈演愈烈^[3]。

虽存在种种问题，但环评作为环保准入管理，对于生态环境的前期预防还是起到了很大的管理作用，一是环评在减排、节能、降耗以及调整产业结构等方面发挥了重要的门槛作用^[4,5]；二是环评在项目建设前就介入，可以参与项目设计，将环保相关要求融入项目建设方案中，从决策源头提出生态环境保护要求是环境准入制度的使命所在，在开发活动的最初就处理好生态环境保护与经济建设发展的关系，从根本上解决产业建设的布局和结构问题^[6]，可以避免生态环境保护工作头痛医头、脚痛医脚^[1]。

2.2“三线一单”的发展现状

“三线一单”自提出后，我国“三线一单”编制工作分批次推进，其中第一批于 2018 年着手开展，含长江经济带的 11 省（市）和青海省，第二批开展的各地市，目前也已基本完成。截至2021 年 8月份，已有上海市、重庆市、浙江省、江苏省、四川省、安徽省、湖南省、江西省、贵州省、青海省、云南省、湖北省、广西壮族自治区、黑龙江省、北京市、福建省、河南省、宁夏回族自治区、河北省、陕西省、西藏自治区、内蒙古自治区、山东省、甘肃省、天津市、广东省、山西省、吉林省、海南省、辽宁省、新疆维吾尔自治区、新疆生产建设兵团发布相关成果^[7]。

“三线一单”的设计和部署具有战略性和宏观性的特征，作为区域环评，其牵扯范围广、涉及部门多、编制时间长。由于此，造成一些问题，首先，根据相关技术规范，目前各地“三线一单”研究报告数据基准年基本为2017 年或2018 年，但近三年随着三大污染防治攻坚战等一系列环保整治行动的实施，各地生态环境质量显著提升，导致基于 2017 年或 2018 年情况产出的“三线一单”中识别的生态环境问题与各地现状不甚相符，基于此故“三线一单”提出的某些措施与目标与实际不符，尤其是污染源产排污情况与水环境、大气环境的监测结果 ^[7]与现状更是出入较大。其次，“三线一单”中的“一单”是指生态环境准入清单，其既是“三线一单”成果的最终结晶^[1]，也是未来落地应用的抓手^[8],目前这“一单”编制主要由技术单位进行，技术单位对于当地管控思路及方向理解有限，若想“一单”能真正应用于实际中，而并非变成一纸空文，需生态环境部门、土地规划部门、工业发展部门、招商部门及发展改革等相关部门会同做好“一单”的编制工作，诸多部门的联合在实际操作中难度颇大，从而直接影响到“一单”的编制质量。

三、“三线一单”与规划环评和项目环评的联动性分析

作为我国构建“六位一体”即“区域环评—规划环评—项目环评—排污许可—监察执法—督察问责”的生态环境管理体系^[13]中的“前三环”，第一环“三线一单”是从决策源头开展生态环境保护设计，明确准入要求，其强调空间落地，要将“三线”转化为不同区域和环境管控单元的差异化管控措施，其是规划环评、项目环评等其他环境准入管理制度的准则。第二环，规划环评是对园区规划、行业规划等进行环境影响评价，提出生态环境管理要求，规划环评在环境影响预防性准入制度上起到了承上启下的作用，对上其承接“三线一单”技术成果要求，为园区规划、行业规划的实施与相应区域生态环境质量目标和管理要求的衔接提供政策和技术保障，论证规划中描述的产业规模和功能布局等的环境可接受性，对下其进一步细化宏观层面政策准入和技术指导，为项目环评准入做具体指导，从而可为简化建设项目环评提供可靠支撑^[9]。第三环，项目环评，其为具体项目落地环境准入把关，作为准入条件，其最为市场上各经济主体关注，其将上两环的宏观政策和准入条件转化为最直接的落地项目，是前两环的最终体现。三者间的关系及角色定位详见图1和图2。

图1“三线一单”与规划环评和项目环评的关系衔接图

图2“三线一单”与规划环评和项目环评的定位角色图

目前，三者的衔接及融合也存在诸多问题。一是三方责任边界不够明晰，“三线一单”和规划环评之间、规划环评和项目环评之间的分界线不够清晰，特别是在具体操作中，三方相互越界的情况时常存在；二是实际操作不够明确，“三线一单”如何有效指导规划环评和项目环评，规划环评如何指导和约束项目环评均不够明确，而项目环评结果最终又如何反馈给规划环评和“三线一单”以做进一步修编，尚未探明；三是保障能力尚不牢靠，“三线一单”、规划环评下的项目环评如何实施简化改革等问题还需要进一步深化研究，项目环评“放管服”改革，“放”得多、“管”得少或不到位等问题依然突出，制约了制度的科学性和实用性；四是在法律法规亟需完善，随着各省（区、市）“三线一单”编制工作已基本完成，环境准入体系已发生重大调整，并且项目环评“放管服”改革不断深入，现行 《环境影响评价法》 《规划环境影响评价条例》已难以适应新的发展需求；五是技术衔接不够协调，规划环评和项目环评各类技术规范和政策要求之间还存在不协调之处，评价内容过多、重复的现象依然存在，生态累积性、整体性影响及生物多样性、气候变化影响等重要评价方法还比较欠缺；六是在信息数据尚未融合，规划环评和项目环评数据各自独立，目前部分地市仅做到项目电子化入库，但并未做到项目数据化融合，其与三线一单的数据融合道路还需探索^[5]。

四、结论与展望

“三线一单”与规划和项目环评将会重构我国生态环境准入体系，三者通过不同的角色定位为生态环境准入从宏观到微观上进行把关，其三者间的联动和衔接对于“六位一体”的生态环境体系至关重要。为此，一是要强化“三线一单”和规划环评的“回头看”机制，定期或不定期根据生态环境质量、经济社会发展情况进行修编；二是增强“三线一单”和规划环评的决策影响力，减轻项目环评现有的决策负担，将决策关口前移，让“三线一单”和规划环评的在宏观层面解决区域污染源的布局、规模、选址选线等问题^[9]；三是增强项目环评“向上说”的通道，项目环评过程中遇到的问题需有合理途径反馈给规划环评和“三线一单”，可以促使其调整更好指导生态环境准入；四是提高生态环境准入体系与其他体系的融合，使得“三线一单”和规划环评意见能够纳入工业发展规划、国土空间规划等，并传导到经济社会建设中；五是强化信息化建设，推动三者间数据互通和系统建设，“三线一单”管控一张图、规划环评预设一盘棋、项目环评落地如棋子，形成三者互通互联互动的有效局面，从而更好地为构建我国新的环境准入体系提供保障。

参考文献：

[1]王亚男.“三线一单”对重构环境准入体系的意义及关键环节[J].中国环境管理,2020,12(1):14-17.

[2]李彪，每年40万个环评 一半审批“多余”[EB/OL].每日经济新闻，2015-6-23.https://www.h2o-china.com/news/226678.html

[3]刘磊,韩力强,李继文,等.“十四五”环境影响评价与排污许可改革形势分析和展望[J].环境影响评价,2021,43(1):1-5.

[4]任景明,耿海清.环评制度:需要一场全面革新——制约我国环境影响评价有效性的主要障碍及对策[J].环境保护,2013,41(17): 27-29.

[5]汪劲.从中外比较看我国项目环评制度的改革方向[J].环境保护, 2012(22): 71-73.

[6]李天威,李巍,李元实，等. 基于战略环境评价的鄂尔多斯“三线一单”编制试点实践[J].环境影响评价,2018,43(3):9-13.

[7]张翼飞，张明博，时进钢.提升“三线一单”中生态环境准入清单有效性的若干建议[J].中国环境管理，2020(6):37-42.

[8]王晓,胡秋红,倪依琳,等.“三线一单”中生态环境准入清单编制路径探讨[J].环境保护,2020,48(7):46-50.

[9]朱源.构建“六位一体”生态环境管理体系[N].中国环境报, 2020-05-06(003).

作者简介：汪利平（1986~），女，湖北黄冈人，硕士，工程师，主要研究方向为生态环境管理、生态环境信息化。

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