浅谈政府投资EPC项目造价控制

浅谈政府投资 EPC项目造价控制

邹奕

珠海市香洲区政府投资项目审核中心 广东 珠海 519000

摘要：随着《住房和城乡建设部 国家发展改革委关于印发房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法的通知》的正式印发，设计施工总承包（EPC）模式正越来越多的在政府投资项目中使用，使得项目推进效率明显提高，对政府投资项目建设起到了积极的推动作用。但由于该建设模式仍处于兴起阶段，在从传统模式转变为新型建设模式的过程中，特别是政府投资项目实施过程中，也或多或少存在投资控制方面的问题。为此，笔者结合近年来政府投资设计施工总承包项目评审经验，分析该建设模式在造价控制方面存在的问题并提出解决思路。

关键词：设计施工总承包；概预算； 造价控制； 措施

一、政府投资设计施工总承包项目在造价控制方面存在的问题

（一）项目概、预算编制时间滞后

概、预算作为事前控制的手段，对项目投资起控制和指导作用，正常情况下，政府投资项目应在项目主体工程开工前完成概、预成果的编制和报送。但目前政府投资EPC项目普遍存在概、预算编制和送审滞后的情况，部分项目主体工程已经完成大部分后才报送项目概、预算。由于现场已完成大部分施工内容，形成所谓的“既成事实”，施工单位往往会介入到概、预算定价当中，特别是对于部分“信息价”中没有的特殊材料，施工单位极易对询价的报价单位施加影响，使得概、预算审核的询价定价困难重重，往往询回的报价明显较高，存在财政资金流失的风险。

案例：某污水管网治理工程为设计施工总承包模式。设计单位通过设置特殊参数，使得部分设备的供应厂商局限在2-3家范围以内。且该项目在预算报审时，已基本完工，所有设备均已完成采购和安装，无法再对此进行优化变更。在政府投资项目预算审核时，评审部门花费大量精力对该设备进行询价。由于项目已经基本完工，大部分厂家均不愿意再进行报价，只有个别厂家进行了报价。该项目后期接受了审计部门的审计。经审计部门调取总承包单位的采购合同和发票，发现总承包单位的实际采购价格仅约为厂家报价的25%-30%。厂家在预算审核阶段的报价明显远远高于其真实售价，导致财政资金存在流失风险。

2. 未按招标文件和合同编制概、预算

EPC项目的最大特点，是工程造价，而别是从概、预算阶段就必须结合设计施工总承包招标文件和合同进行造价成果编制和审核。尤其是风险包干部分，设计施工总承包单位在投标报价时已综合考虑风险因素进行投标报价，同时，合同中对投资控制也有较为严格的约束条款。但在实际中，部分EPC项目在概、预算编制时仍然按照常规工程模式进行计价，未能结合招标文件和合同的约定进行概、预算编制，导致概、预算造价偏高。

案例1：例如，某幼儿园EPC项目，招标文件约定“各单位工程建安工程费不得超出对应概算中各单位工程的建安工程费，否则，承包人必须在保持项目建设标准、工程质量标准和使用功能的前提下，优化调整施工图设计直至符合限额要求并承担相关费用，若承包人未按限额设计要求将施工图设计调整至符合限额要求的，则超出限额部分的费用由承包人承担”。建设单位在预算编制时，未留意该条款。经预算审核，其中建安费中的土建工程如按照常规预算计取，则该部分预算金额为约1500万元，而概算对应该部分的金额为1398万元，预算审核最终根据招标文件约定，将该部分金额审定为1398万元，防止财政资金流失100多万元。

案例2：某项目施工总承包合同约定交通疏解员增加费包含于措施其它项目费中，措施其它项目费按分部分项工程费的1%包干计取。但建设单位在编制概算时，未参照合同条款又单独计取了交通疏解员增加费，导致多计造价近千万元。

（三）现场未按设计图纸进行施工

设计施工总承包的理念是让设计和施工更为有机的结合，从而推动项目建设。但现实中，往往存在未按图施工的情况，并且通常是“设计高配，施工简配”，特别实在一些措施项目上，“高标准设计，低要求施工”，存在造价虚高风险。

案例：某EPC项目设计图纸中围挡结构、管线沟槽回填材料、支护类型等与现场实际不符。设计图纸中围挡使用“穿孔板金属围挡”，现场实际使用活动钢护栏作围挡；设计图纸中管线沟槽回填材料使用“工程石屑”，现场沟槽回填材料含石块、树枝等杂质，回填石屑含泥量较大；设计图纸所示支护方式为“Ⅳ型拉森钢板桩”，现场大部分使用钢板桩型号为“Ⅲ型拉森钢板桩”。上述情况，在项目评审现场踏勘过程中发现，最终审核根据现场情况对相应费用进行了扣除。

（四）设计图纸与现场情况不符，导致图纸修改，造价不准

评审中心在概、预算审核过程中，发现部分项目存在设计与现场不符的情况。该情况如不在项目前期及时解决，将对项目的后续实施产生较大影响，最终导致设计变更。

案例：某项目经中心组织建设单位、设计单位等各方进行现场踏勘时，发现项目现场需要对现状灯杆及电缆进行拆除迁移和恢复。但设计单位在设计时对该内容并未进行设计，导致图纸设计漏项。

究其原因，主要是设计单位和建设单位在进行设计时，未到过现场或到现场实地查勘次数较少，导致对现场情况不够了解，“想当然”进行设计。概、预算编制单位在编制概、预算时也未能对现场情况进行复核，仅仅只是“照图计价”。

（五）存在过度设计的情况，不能合理节约财政资金

部分送审项目存在设计不够优化甚至过度设计的现象，容易造成财政资金浪费，存在一定审计风险。

案例：某市政道路工程，经评审中心在预算审核过程中提出数条优化建议，建设单位也意识到过度设计的风险，积极协调设计单位对设计方案进行了优化，如：SBS改性沥青混凝土面层AC-13C粗集料由辉绿岩优化为花岗岩、进口沥青优化为国产普通沥青、乔木胸径由12-13cm优化为11-12cm、钢板桩长度由9m优化为6m等。以上各项优化共使项目总投资较原先减少10个百分点，有效节约了财政资金。

究其原因，EPC项目由于是设计施工一体化，设计单位在设计时往往过于保守，尽可能多的在设计上做文章，增加施工利润。

三、对于政府投资EPC项目造价控制的建议

（一）加快概、预算编制和报审。总承包单位和建设单位应加快项目概、预算的编制，在项目主体开工前完成概、预算的报送工作，体现概、预算对项目投资的控制作用，避免形成“后计价”的计价模式。如在概、预算阶段发现过度设计、设计不合理等问题，也能及时指出并改正，更好地控制造价、推动项目建设。

（二）提高概、预算编制水平。概、预算编制是项目实施阶段造价控制的第一关，对项目后续施工建设产生直接影响。因此，建设单位应想方设法提高概、预算编制水平，提高概、预算编制的准度和精度。

（三）加强对于造价咨询单位的管理。造价咨询单位的服务水平和质量直接关系到概、预算编制成果的质量，是造价控制的关键环节，因此建设单位应重视对于造价咨询单位的管理。建议建设单位加强对于造价咨询单位的履约考核，在合同条款中细化履约指标，从工作效率、成果质量、服务态度等多方面对造价咨询单位进行考核和约束，提高造价咨询单位的概、预算编制成果质量。

（四）加强设计管理。一是对设计方案进行严格把控，特别应注意是否存在过度设计的情况，可以综合运用造价指标比对等手段，对于指标异常的项目应予以特别关注；二是建议建设单位加强项目前期设计的整体规划和统筹，尤其应在初步设计概算阶段注重建设内容的完整性和准确性，做好与施工图设计的衔接，以合理有效地控制项目各阶段的工程投资；三是加强对于设计单位的管理，通过严格执行合同督促设计单位提高设计水平和服务质量，减少设计错漏；四是一定要到项目现场实地踏勘，结合现场实际进行施工图设计。

（五）加强内控机制。建议建设单位建立和加强内控机制，对于设计成果和预算编制成果加强内部审查，特别对于一些常见问题，结合当地的工程惯例对设计单位和造价咨询单位进行必要提醒，从源头上尽早发现问题和解决问题，从而提高设计成果和概、预算编制成果的质量，避免造成后续工作被动的局面。

结束语：

随着设计施工总承包（EPC）建设模式的逐步推广，政府投资EPC项目的造价控制问题将越来越重要。政府投资项目的建设部门和评审部门应携起手来，积极探索新时代、新形势下的EPC造价管控模式，共同推动EPC项目的造价管理工作迈向新台阶。

参考文献：

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