盐城养老服务体系建设的成效与问题

盐城养老服务体系建设的成效与问题

蒋永连

（ 中共盐城市委党校 江苏盐城 224000 ）

摘要：党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视老龄工作，就坚持以人民为中心做好老龄工作提出了一系列新理念新思想新战略，作出了一系列重大部署安排。随着盐城市人口老龄化的日渐加剧，如何养老已经成为人们最为关注关心的问题之一，养老体系建设显得尤为迫切。

关键词：养老 服务体系 老龄化

党的十九届四中全会把“积极应对人口老龄化”上升为国家战略，提出要加快建设居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系。江苏于1986年进入老龄化社会，比全国1999年进入老龄化社会早了13年，2019年进行深度老龄社会，是全国老年人口多、老龄化程度高的省份。随着盐城市人口老龄化的日渐加剧，如何养老已经成为人们最为关注关心的问题之一，满足老年人日益丰富的养老需求显得尤为迫切。

一、盐城养老服务体系建设现状

截止2019年底，盐城市共有户籍人口821.1万，60周岁以上老年人口达197.1万，占户籍总人口的24%，其中：60-69周岁111.4万、70-79周岁57.5万、80-89周岁24.7万、90周岁以上3.5万，常住60周岁以上老年人口170.81万。据公安部门2020年12月份户籍人口统计显示，盐城市共有户籍人口814.17万，60周岁以上老年人口达200.7万，占户籍人口的24.65%（其中：65周岁以上144.52万；80周岁以上的29.23万；100周岁以上0.16万）。人口老龄化率高于全省、全国平均水平。据有关统计数据分析，盐城老年人口表现出高基数、高增速、高龄化、高素质、高需求等“五高”特点。

盐城是江苏老龄化程度较高的地区之一，呈现低龄老人增幅明显、高龄老人数量持续增加，空巢独居老人、失能失智半失能老人逐步增多，养老服务需求快速增长的趋势。盐城市委、市政府积极应对人口老龄化带来的挑战，近年来，坚持把加快养老服务体系建设作为实施民生工程的重要内容，聚力创新求突破，聚焦养老谋发展，养老服务政策措施逐步完善，财政投入力度逐年加大，服务设施建设不断加强，服务质量显著提升，持续大力构建居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务体系，也为今后高质量发展养老事业奠定了良好的基础。

二、盐城养老服务体系建设取得的成效

（一）养老服务事业发展环境持续优化

营造浓厚氛围，盐城市各地通过学习贯彻老年人权益保障法律法规、开展多种形式敬老活动、评选表彰先进典型等方式，加大敬老、爱老、助老宣传教育力度，营造了尊重、关心、帮助老年人的良好氛围。强化养老服务体制机制建设，建立了养老服务联席会议制度和养老服务责任清单制度，形成了多部门联合推动养老服务发展的整体局面。注重完善政策，相继出台了《关于加快发展养老服务业的实施意见》《盐城市“十三五”养老服务业发展规划》《关于推进养老服务发展的意见》等一系列发展和加快养老服务体系建设的政策措施，市政府相关部门和县（市、区）、镇政府也配套制定了政策措施，为盐城市养老服务事业发展提供政策支持，养老工作政策基础不断夯实。建立基本养老服务清单，优先将经济困难的高龄、空巢独居、失能失智、农村留守、计划生育特殊家庭等老年人纳入18项基本养老服务保障重点。全力推进养老机构消防审验工作，2020年通过百日攻坚，盐城市129家（省挂号整改110家、市挂号整改19家）涉及消防审验问题的养老机构，完成整改工程并办结消防审验手续112家，关停与撤并17家，在全省率先高标准高质量完成专项整改任务，发挥了示范带动作用。执行养老服务“两个规范”，构建和完善信息化监管网络，推动逐步实现养老服务管理的智能化、标准化、常态化，提升服务质量，保证服务安全。

（二）养老服务财政资金投入稳步增长

盐城各级政府坚持以公共财政为导向，明确政府托底保障职责和财政支出责任，细化政府购买养老服务内容和财政分项补助标准，不断加大对养老服务体系建设的投入，为盐城市养老服务发展提供财政保障。2017-2019年盐城市各级财政累计投入达10.7亿元，其中市级财政投入1亿元，2020年市财政安排养老服务专项资金0.45亿元。强化政府公共服务和兜底功能，盐城市2.75万城乡特困供养人员应养尽养，特困供养平均标准达到19200元/人/年和13500元/人/年；4.38万老年人纳入低保，低保平均标准达到670元/人/月，保障标准位居苏北第一。为老年人购买上门服务，2020年盐城市财政为城乡32.3万困难和高龄老年人购买助餐、助洁、助浴、助医等上门服务350多万人次，支付达亿元。实施特困人员护理困难救助保险，2017-2019年，盐城市三年累计投入2000万元，2020年投入1281万元，惠及盐城市2.8万名农村五保、城市“三无”对象。全面落实尊老金制度，“十三五”期间尊老金支出达到9亿元。

（三）居家社区养老基础性作用有效发挥

盐城市各级政府积极整合社会和社区各类服务资源，着力构建居家养老服务网络，居家养老的覆盖面和受益人群逐步扩大，居家养老的方式和模式不断创新。各地依托综合性社区服务中心，建立社区居家养老服务中心，为老年人提供短期托养、日间照料以及助餐、助洁、助浴、助医、助行、助购等生活服务，不断满足老年人文化娱乐、学习教育、体育健身、精神关爱、社会参与等多种需求，到2020年底，盐城市共建成社区居家养老服务中心（站）2313个，街道老年人日间照料中心30个，社区老年人助餐点475个，在居家养老服务中发挥了重要作用，巩固了居家社区养老服务基础性地位。各地还积极采取购买服务、资金补助、提供场所等措施，引导和鼓励社会组织、家政服务企业等社会力量参与居家社区养老服务。充分发挥老年人组织、志愿者组织的作用，为老年人提供优质的志愿服务。扎实推进适老化改造项目，2020年盐城市完成2994户改造。

（四）养老服务机构建设全面推进

近年来，盐城市各级政府采取公办、社会投资兴办、合作经营等多种形式，全面加强养老服务机构建设，着力推进养老服务主体多元化。一方面，加快推进公办养老机构建设，充分发挥公办养老机构的示范引导作用和兜底保障作用，市及各县（市、区）都已建有1所公办省级示范性养老机构；大力加强农村养老服务设施建设，不断改善农村养老服务条件，推动农村敬老院等机构逐步向区域性养老服务中心转型升级（盐城市农村特困供养服务机构117家，全部转型为区域性养老服务中心）。另一方面，认真落实各项扶持和优惠政策，大力支持社会力量兴办养老机构，盐城市各级政府采取规费减免、床位建设和运营补贴、购买服务、以奖代补等多种方式，积极扶持社会力量兴办养老机构。盐城市现有养老机构176家，其中公办养老机构130家（城市福利院13家、农村敬老院117家），社会力量举办养老机构46家。目前，盐城市共有各类养老床位61994张，其中机构养老床位36202张，较“十二五”末分别增长15496张、9050张。护理型床位22848张，占机构养老总床位的63.1%，较“十二五”末分别增长7978张、21.9个百分点。按照常住人口测算，每千名老人拥有床位数达到36.3张。积极探索“公建民营”新机制，推进养老服务社会化市场化，盐城市共有12家公办养老机构（城市福利院7家、农村敬老院5家）实现了公建民营，运营效果及社会反响较好。组织养老机构等级评定，市社会福利院、盐都区康年颐养院、射阳县社会福利院、射阳县养老中心有限公司等四家养老机构向省里申报了等级评定。加强养老服务标准化建设，市社会福利院、盐都区社会福利院在民政部社会福利协会开展的养老机构标准化建设考核中，评分位列全省前列。

（五）养老服务质量显著提高

医养结合发展日益紧密。推动社区卫生服务站与居家养老服务中心一体化建设、一体化运行、一体化服务，一体化建设约占10%。探索建立家庭医生签约服务制度，试点建设医养联合体，为老年人提供便捷、优质的医疗服务。鼓励镇（街）卫生院和社区卫生服务中心利用闲置医疗床位开展养老护理服务，推动有能力的民办医疗机构举办养老护理床位，满足失能、半失能老年人养老护理服务需求。盐城市所有敬老院均与镇（街）卫生院签订医疗服务合约，为集中供养农村特困老人提供医疗保障，其他养老机构都以不同形式与就近的医疗机构开展签约合作，为入住老年人提供医疗卫生服务。盐城市各地都建成了医养结合型养老护理院。盐城市现共有老年（病）医院2个，康复医院11个，医养结合机构57个。切实加强养老服务队伍建设，着力培养专业人才，加强对从业人员职业道德、业务技能和服务水平的培训，推行从业人员职业资格认证和持证上岗制度。养老院服务质量建设专项行动取得了阶段性成果，2017年起，相关部门开展了为期四年的养老院服务质量建设专项行动，盐城市养老院服务质量显著改善，社会满意度持续提升。加强养老服务网络平台建设，各地充分利用现代信息技术，整合现有网络资源，高标准打造各类养老服务信息平台，着力建设养老服务信息化、数字化系统，大力推行“互联网+养老服务”，老年人信息管理、养老机构信息管理和社会养老信息服务的能力和水平明显提升。

三、盐城养老服务体系建设中的主要存在问题

盐城市养老服务体系建设虽然取得了一定的成绩，但与中央和省里的要求相比，与盐城市经济社会发展水平相比，与广大老年人的期盼相比，有效供给和服务水平仍有差距。

（一）养老服务体系建设不够均衡

县域之间、城乡之间建设发展水平不平衡，盐城市城市社区居家养老服务中心实现全覆盖，而农村还没有实现全覆盖，平均覆盖率为90%；农村居家养老处于自发状态，日间照料中心、助餐点建设滞后，落实于城市居家养老，城乡步调不一致，发展不均衡；规模较大、条件较好的公办养老机构基本上都建在城市，民办养老服务机构绝大多数也集中在城市，而农村敬老院虽然符合“三有三能六达标”要求、达到省星级标准，但大多数条件仍然简陋、服务功能单一，需要提档升级；各地对机构养老特别是公办养老机构的投入力度较大，对占老年人口90%以上的居家养老方面的投入不够，城乡社区居家养老服务中心功能未能有效发挥。城市一些养老机构和大量农村养老机构床位闲置较多，盐城市养老机构的平均入住率还不足40%。政府投资的养老机构绝大多数公办运营，公建民营改革力度不大、进程缓慢，盐城市仅有12家公建民营，占比9.2%，与省里要求2020年底达到40%以上，差距很大。

（二）养老服务资源配置利用不够充分

由于养老用地、养老设施的规划布局不到位或者不合理，导致在社区养老设施建设中可利用于养老服务的房屋、土地等资源短缺；而一些有资源的地方，由于需求量不足，为老服务人员和服务项目缺少，服务内容单一，支付能力限制，导致养老服务资源闲置，造成资源的供需不匹配。已经建设的住宅小区，特别是部分街道、村居的老旧小区养老设施配建难度较大，养老服务用房仍然缺乏，已有的用房不能保证长期专用，居家社区养老受到较大制约。盐城市2280个已建成住宅小区中，建成并投入使用的社区养老服务设施仅有379个，覆盖率仅为16.7%，在2000年前建成的961个住宅小区中，建成并投入使用的社区养老服务设施仅有76个，覆盖率仅为7.9%，社区养老服务设施严重不足成为制约养老服务发展的重要短板。民政部门参与新建小区配建养老设施的验收制度没有得到落实，很多新建小区养老设施配建不达标。

（三）养老服务市场化社会化推进不够到位

由于市场开拓不够，市场在养老资源配置中的作用发挥不够充分，加之受养老观念、政策、支付能力等影响，一些养老服务设施和机构使用入住率低。盐城市现有机构养老床位36202张，入住老年人14154人，入住率仅为39.1%。城市社会福利院现有床位4954张，入住老年人2693人，入住率仅为54.4%。农村敬老院现有床位15671张，入住老年人5231人，床位使用率仅为33.4%。一些地方养老服务设施重建设、轻运行的现象普遍存在，利用率不高，活动开展不正常，资源浪费较为严重。盐城市建成的2313个社区居家养老服务中心，由社区管理运营的2001个，处于正常运营状态的898个，利用率仅为44.9%。扶持社会力量参与养老服务业的一系列政策措施尚未全面落地，市场在养老资源配置中的作用发挥不够充分，公平竞争发展的市场环境还未形成。社会力量举办或运营床位占比偏低，远远达不到省70%要求。养老行业投入大、周期长、收益慢，大多养老机构面临市场压力的同时，缺少社会资本的投入、运营成本高、经营困难。

（四）加快养老服务体系共建不够有力

养老服务内容侧重于生活起居、家政服务、日常护理等，医疗保健、康复护理、心理慰藉、紧急救护等服务较少，特别是“医养结合”推进力度不大、医养联合体建设不到位，尽管城市养老服务中心、农村敬老院都设立了医务室，出诊医疗未能实现制度化、常态化。在取消养老机构设立许可、民政部《养老机构管理办法》出台后，相关养老机构服务的标准规范配套不健全，统筹居家、社区、机构养老服务综合监管体系尚不完善。养老服务监管工作力量、队伍建设亟待加强，信息化、智能化监管手段运用不足。对养老服务新产业、新业态、新模式的监管缺乏制度创新，包容审慎监管服务能力有待进一步提升。养老服务人员薪酬待遇低且提高空间有限，一线服务人员普遍在50岁左右，文化程度较低、专业技术不高、年龄偏大，平均工资在2500元左右，劳动强度较大、社会地位较低、队伍很不稳定。此外，养老服务运作模式还不成熟，部门联动、常态监管方面还未形成强劲合力，定期会商机制尚未完全建立，机构、社区、居家养老的衔接还不充分，需要加大放管服力度、不断优化营商环境。

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