关于省级政府投资非盈利性项目集中建设的几点思考

关于省级政府投资非盈利性项目集中建设的几点思考

方晓雯 刘学晨

南京医科大学后勤管理处 江苏南京 210000

摘要：随着建筑行业建设管理模式的不断改革发展，为保障政府财政支出，规范省政府投资的非盈利性项目建设行为，江苏省办公厅印发了《江苏省省级政府投资非盈利性工程项目集中建设管理办法》，本文主要结合实际案例对集中建设管理办法的内容和实施现状进行了分析，并提出几点展望。

关键词：政府投资；非盈利项目；集中建设；工程管理

1 引言

随着江苏省建筑业综合实力的不断增加，产业规模的不断扩大，优化建筑产业结构、创新建设管理模式、提高工程质量安全水平、规范建设行为、整合资源优势等问题亟待解决。2017年，江苏省发布的《省政府关于促进建筑业改革发展的意见》中指出要加快政府投资工程集中组织建设，实现“投资、建设、监管、使用”四权分离，不断提高项目管理的专业化水平和财政资金的投资效益。2018年1月，江苏省住房和城乡建设厅办公室印发的《关于印发推进政府投资工程集中组织建设的指导意见的通知》中要求，全省各市、县要在2018年底前成立或明确政府投资工程集中组织建设实施单位，明确实施单位职能，加强实施单位自身建设等。2018年5月，省政府办公厅出台了《江苏省省级政府投资非盈利性工程项目集中建设管理办法》，确定由中国江苏国际经济技术合作集团有限公司承担省级政府投资非盈利性工程项目集中建设任务，履行工程组织建设职能，严格控制项目投资总额。这一系列措施标志着集中建设管理模式日趋成熟，对完善建筑业监管体系，实施专业化管理等起到了积极作用^[1]。

2 集中建设与代建制的区别及优势

集中建设模式本质上可以说是代建制度的延续和创新^[2]。所谓代建制，即通过招标的方式，选择专业化的项目管理单位代表建设单位负责项目的投资管理和建设组织实施工作，其在一定程度上弥补了传统自建模式的不足，较好的缓解了部分高校或行政事业单位对工程项目管理缺乏专业性人才的困境，提高了项目管理的专业化水平，保证了政府投资工程的经济效益。但由于代建单位与建设单位之间属于合同关系，双方的工作界限不能清晰的划分，项目资金与现场管理的权限依然掌握在建设单位手中，此外在法律成面上，代建单位不属于五方责任主体，不具备传统意义上的建设单位法律地位，只是在项目建设过程中一个独立的管理单位，帮助建设单位做好基本建设的过程管理，没有话语权，无法提供完全自主的专业技术服务，这也往往使得代建单位缺乏内在动力，再加上政府对代建市场缺乏有效的监管，对代建单位没有有效的考核机制，致使代建制管理模式在实际运用中暴露了很多问题^[3]。所谓集中建设，即指由省政府指定的集中建设实施单位，对省级政府投资的非盈利性工程项目实施集中建设管理，履行项目建设单位职责，在项目竣工验收合格后移交项目使用单位的工程建设组织实施方式，这也就明确了集中建设单位在项目实施过程中，行使建设单位职能，高校或其他行政事业单位仅作为使用单位，对项目予以接收和管理，此行为不属于转让交易行为，该模式基本实现了“投资、建设、监管、使用”四权分离，有效控制了超标准、超规模、超概算现象，节约了政府投资，净化了市场环境，降低了建设管理成本，同时集中建设模式下的集中建设单位可以发挥专业优势，积累大量的工程建设管理经验，并形成一套有效的管理班子、管理流程，将经验和专业人才有效的传承下去^[4]，也方便高校或其他行政事业单位从繁重的基建具体事务中解脱出来，做好人员优化配置。

3 集中建设具体案例

根据《江苏省省级政府投资非盈利性工程项目集中建设管理办法》要求，在项目建议书阶段，由使用单位负责编制与报批，在可行性研究报告编制、报批、方案设计、投资估算阶段，以使用单位为主，集中建设实施单位配合，在初步设计及概算编制阶段，以集中建设实施单位为主，使用单位配合，在施工图设计、项目开工、施工建设阶段，集中建设实施单位作为建设单位践行管理，在后期竣工验收、项目移交、工程结算、财务决算阶段，都以集中建设实施单位为主，使用单位参与。南京医科大学青年教师公共租赁住房项目于2018年7月向教育厅报批可行性研究报告（含项目建议书）的请示，发改委于2018年批复，批复中要求，该项目实行集中建设，项目集中建设单位为中国江苏国际经济合作集团有限公司，按照文件精神，下一步应由集中建设单位委托具备相应资质的设计单位编制项目初步设计及概算文件，但由于公租房项目的特殊性，项目建议书与可行性研究报告合并，学校在可行性研究报告（含项目建议书）批复前，根据省教育厅下达的关于公共租赁住房的投资计划相关文件规定，已委托具有相应资质的设计单位对青年教师公共租赁住房项目进行方案设计和施工图设计，基本确定了建设规模、建设标准和项目投资概算，集中建设单位在编制初步设计和概算阶段的介入稍显滞后。结合项目实际情况，经集中建设单位、学校等单位协商，鉴于南医大在项目可行性研究报告（含项目建议书）的批复文件下达前，已经招标确定项目施工图设计单位和工程造价咨询单位，双方协商确定继续使用两家单位，委托主体不变。为有效控制项目投资，清单控制价审核、工程竣工结算审核由集中建设单位依法另行委托造价咨询单位。对于已签定合同的事项处理如下：方案设计阶段设计单位及工作管理责任主体为南医大，初步设计、概算编制及以后工作的管理责任主体为集中建设单位，工程造价咨询单位及所有工作管理责任主体为集中建设单位,上述单位服务费用由南医大根据公建中心通知支付。事实上集中建设管理模式的引入为学校事业的发展提供了有力支撑。

4 展望

（1）引入竞争机制，目前江苏省省级政府投资的非盈利性工程项目的集中建设都由中国江苏国际经济技术合作集团有限公司承担，在前期磨合阶段，该种方式无疑是高效的，对完善规章制度、健全监管体系等都有积极的作用，当集中建设变成一种常态化的管理模式时，推动集中建设单位持续改进，对促进集中建设模式又好又快发展显得尤为重要。

（2）逐渐实行全过程的集中建设。以目前集中建设的模式来看，工作的重点较为集中在项目现场的管理，对于工程项目的前期工作，主要偏重概算控制，对于一般建设单位实力比较薄弱的各项前期手续办理环节，依然具有较大的拓展空间。因此，为了发挥集中建设的专业化优势，在使用单位提出需求的前提下，集中建设单位对项目的建设进行全周期的筹划、协调、管理，让专业的人，做专业的事。这将更加有利于丰富集中建设模式的内涵。

（3）推动集中建设模式的标准化进程。对于一些具有代表性、通用性的公共建筑，集中建设单位可以拟定标准化模块，如通用宿舍模块、通用办公模块等，并细化这些模块的建设标准，这也将有利于工程造价的控制、工程进度的推进，同时，也将给使用单位的决策提供有力参考。

参考文献：

[1]佚名.江苏省省级政府投资非盈利性工程项目集中建设管理办法

[2]孙连营.政府投资项目集中建设模式的财政财务管理创新研究[J].商业会计,2019（23）:75-77

[3]张江峰.浅析政府代建项目的管理要点[J].工程管理，2019（06）:162

[4]王锦绣.关于高校基建工程项目集中建设的几点思考[J].建筑施工与管理，2019（11）:36-37