治理建设工程出借资质，违规挂靠的对策

治理建设工程出借资质，违规挂靠的对策

张宝安 1 ， 张雅菱 2

1. 陕西省汉中市建设工程质量安全监督中心站 2. 四川省成都市金牛区住房建设和交通运输局

建筑业作为国民经济的重要支柱产业，在经济社会发展过程中发挥着不可替代的作用。随着建筑市场需求的扩大和高额利润的回报，导致建筑市场竞争已趋白热化，恶性竞争、出借资质、违法转包、违规挂靠现象极为普片。不仅严重扰乱建筑市场程序，同时也为工程质量和安全带来诸多隐患。

尽管《建筑法》、《招标投标法》及与之配套的《建设工程质量管理条例》、《招标投标法实施条例》等行政法规都有这方面的明确规定，各级建设行政主管部门也为之做出了许多努力，诸如开展建筑市场秩序专项整治，招投标采用网上全流程电子化，施工现场实行实名制管理等，但由于企业门槛偏低、建设周期长、企业人员流动大等一些深层次问题得不到有效解决，实际围标串标、出借资质、违规挂靠现象仍屡禁不止。这些问题使工程质量和安全得不到有效保证，扰乱了建筑市场，滋生了腐败现象，影响极坏。

一、存在问题：

1、施工企业方面：20世纪80年代末以前，我国实施的企业资质管理只是对企业经营的合法性进行确定，而对企业自身的业绩、技术水平及经营综合能力等没有任何要求。1989年国家发布《施工企业资质等级标准》，对其施工企业资质进行了进一步的专业细化分类，将其分为了21类42个专业，而后又添加了施工总承包与专业承包企业两个类型。2014年，《建筑业企业资质标准》 规定建筑业企业资质分为施工总承包企业资质等级标准包括12个类别，专业承包企业资质等级标准包括36个类别，劳务分包企业资质不分类别与等级。这些制度、规定，对繁荣建筑市场，规范建筑施工企业行为，培育建筑企业转型升级做大做强起到了积极作用。就汉中市市而言，目前有资质的建筑施工企业380余家，近一半为三级资质，挂靠外地或以分公司形式进来的约50余家。而去年进入我市承发包交易中心进行公开招标的建设项目为290余个，有约40%的中标企业为外地企业。单从数据来看有近一半的企业一年接不到一个项目。这种现象给企业造成了一定压力，拖欠工资，人员流动造成企业减员随时发生。给市场带来的就是有项目就参与，美其名曰是竞争激烈，实际目的不是中标，而是“搅水”，获取一定的费用，扰乱市场。加之出借、挂靠资质具有很强的隐蔽性，政府对企业经营有没法过多干预，有能力又有关系的，在联系项目时，就和企业约定，采用出借资质或挂靠资质，收取管理费，获得劳保统筹费。这些现象造成的后果就是产生了一批“陪标专业户”，滋生了出借资质、挂靠企业的背后交易隐情。

2、建设项目方面：随着国家优化营商环境和“放管服”改革的出台，民营企业开发项目自主发包已全面推行。多数开发商为了降低成本，追求利益最大化，将项目发包给既有关系，又有能力的项目经理，项目经理为了降低成本，就依靠一家收取管理费最低的企业来组织实施。这种现象对施工企业而言是出借资质，对项目经理来讲就是挂靠。就政府而言，为了展现招商引资成果，“项目签约和集中开工仪式”随处可见，随时发生。对哪些参与“仪式”的企业，最终招投标的结果，又对执行基本建设程序的行业部门和参与事中事后监管的单位也提出了新的挑战。另外，一些领导干部插手工程建设，也给挂靠出借资质参与工程建设提供了空间和可能。

3、市场和现场方面：一个建设项目在招投标过程中，为了择优选取，往往都要考评企业、项目负责人、项目部组成人员的业绩、信誉，才有可能中标。施工现场为了预防质量安全事故，先后也实行了领导带班和实名制管理。但由于标后监管缺失，市场和现场缺乏“联动”，造成现场项目部除注册建造师外其他组成人员并非招投标时承诺或考评的管理人员，甚至有挂靠人员充当角色。这种情况，往往建设单位熟知，现场监理也能发现，但处于种种原因，不予上报，不了了之。

4、监管方面：围绕围标串标、出借资质、挂靠资质这些情况，各建设行政主管部门和监管机构虽然制定了办法，多次开展专项清理、治理，但由于政策的模糊，涉及面广，工作难度大，手段缺乏，各自为政，加之地方保护，往往只注重程序，注重结果，注重事后处理而忽视过程，使这些现象迟迟得不到解决。

二、治理对策思考：

维护建筑市场程序，任重道远，治理建筑市场乱象，监管部门责无旁贷。建设部在新一轮资质管理改革中要求，在淡化企业资质管理的同时，进一步强化个人职业资格管理，健全建筑市场诚信体系，加快推行工程担保和工程保险制度，更多通过市场机制约束工程建设各方主体的行为。同时，加强事中事后监管，加大对违法违规行为的处罚力度，持续规范建筑市场秩序。如何更好解决上述存在的种种违法违规行为：

1、加强标前控制，突出出借、挂靠预防。制定出台与企业资质相一致的动态考核办法。将企业申请资质时规定的注册人员、技术负责人、专业技术人员及其他管理人员资格、特别是社保及中标项目等情况，定期进行检查考核。对长期只参与而没有中标项目的“僵尸企业”、“陪标专业户”定期进行清理，真正做到通过市场机制约束施工企业行为，为减少出借、挂靠资质、围标串标违法违规行为提供政策支持。

2、推行全流程电子化和资格后审招投标。一是实行资料网上下载，在开标前使各方无法知晓投标人情况，减少场外交易，桌子底下谈判、倒卖、出借、挂靠投标资格的行为的发生。二是推行电子智能评标，用电子化评标系统自动分析分部分项的投标报价，压缩评委“自由裁量权”。三是加强招投标数据统计分析。对历史招投标交易情况进行数据应用分析，找出“陪标专业户”，“僵尸企业”定期向社会公布，为监管部门清除机制提供依据，为治理围标串标、出借、挂靠等利益输送提供技术支持。

3、加强市场与现场联动，有效遏制出借、挂靠等违法违规行为。增加授权行业监管部门查看项目资金流向机制，如投标保证金的去向、建设资金去向等，特别是下下一级资金流流向，再充分利用招投标、施工许可、质量安全监督等市场、现场监管手段，强化事中事后监管的联动机制，从根本上切断出借、挂靠等违法违规行为滋生土壤。

4、加快诚信体系建设，依法查处建筑市场违法违规行为。各建设行政主管部门应健全完善建筑市场惩处激励机制，坚持有法必依、执法必严、违法必究的原则，强化企业自律，加大对违法违规行为的处罚力度，同时加快诚信体系建设，建立信用档案，加强企业自律。对查处的建筑市场违法违规不良行为向社会予以公示，让其得不偿失，感到预期风险大于预期效益，达到查处一案，震慑一片，教育一线的目的，真正还建筑市场一片蓝天。

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