行政问责制度在公共安全卫生事件中的完善研究

行政问责制度在公共安全卫生事件中的完善研究

宫赵雅 曾怡雯 孟佳杰

江苏大学 江苏 镇江 212000

作者简介：

宫赵雅，生于2000年9月，女，汉族，江苏南京人，江苏大学本科在读，行政法学方向。
【基金项目】本文系江苏大学第十九批大学生科研立项，项目编号19C179

摘要：2020年新冠肺炎疫情爆发，我国的问责机制也在此次疫情中暴露出其问题。不完善的问责机制无疑为官员腐败的滋生提供了温床，不利于社会与经济的健康发展。基于暴露出的问题，从立法及配套机制出发，同时参考国外的优秀做法进行问责机制的完善，最终达到政府“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”，促进社会健康发展。

关键词：公共安全卫生事件、公权力、问责制度、法律

一、行政问责制度概念界定

（一）问责制度

问责制是指问责主体对其管辖范围内各级组织和成员承担职责和义务的履行情况，实施并要求其承担否定性后果的一种责任追究制度。所以公权力的问责不仅仅体现在对政府官员的问责，也存在于党内及其他国家机关及国有企业。

（二）行政问责制度

对于行政问责制度的本质含义，大多数学者均认为：行政问责制度的本质是对公权力的制约和责任追究，目的在于促使行政机关及其工作人员合法行使职权，依法履行职责。它是指由特定的主体，依照规范性的程序，对行政官员的失职行为予以追究，并使其依法承担法律责任的规则和制度设计。这里的追究失职行为，不仅包含对犯了错的人员进行处罚，还应包括对日常工作中行政人员的工作能力、工作态度等问题进行合理质疑，相关人员有义务对质疑进行合理的回应与解释，或承担不利的法律后果。

（三）行政问责制度的构成要素

1. 行政问责主体，即问责的实施者。主要分为内部问责（上级行政机关或领导以及相关行政部门）；外部行政机关国家机关问责（人大、监察机关）、社会问责（公民及社会团体或组织、社会舆论）等多个方面。

2. 行政问责客体，即问责的对象。政府及其公务员自然是行政问责制的主要问责对象，但我国行政问责制的具体问责对象却难以明确，出现具体问责时便难以区分党政责任，难以在正副级、上下层之间查明责任，难以明晰责任归属。

3. 问责程序，即是在问责过程中所必须要遵守的方式、步骤、顺序与时限的总和。我国目前实施的一整套行政问责程序包括启动、调查、申辩、决定、通知、执行、公示等在内。其中，官员在问责过程中的权利救济以及官员复出问题是问责程序研究的两大热点

4. 问责范围，即对问责客体在何种情况下的哪些行为开展问责。我国行政问责的启动往往伴随着重大的安全生产事件、公共安全事件、群体性事件等突发性事故。

5. 问责机制，可对领导权力进行制约和规范。有利于民众反映问题官员，真正实现人民当家作主。然而，不完善的问责机制则会成为官员滋生腐败的温床，不利于社会与经济的健康发展。常态化的政府问责，以健全的问责机制为基础，通过立法确保各级政府部门和官员的权力始终处于一种负责任状态。

二、我国行政问责制度现状

（一）初步建立的行政问责制度

2001年4月21日，国务院《关于特大安全事故行政责任追究的规定》正式实施；2003年SARS防控期间，问责官员逐渐走进公众视野，我国的行政问责制大规模兴起；2008年5月，由于国务院进一步强调加快实行问责制。2009年审议通过《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》。

（二）公共卫生事件中暴露出的问题

在不断取得成效的同时，近二十年国内出现的地沟油、三鹿奶粉中毒等事件凸显了我国当前的行政问责制存在着一些不足之处。尤其2020年新型冠状病毒肺炎肆虐，在这场公共卫生事件中，武汉市政府从最开始对病毒不重视，甚至还举办了万人宴，导致武汉人民大规模感染，全国确诊病例井喷式增加；到疫情爆发后的部分紧急防控措施不到位，出现了领导干部对疫情问题一问三不知、红十字会救援物资的分配不力、感染人数漏报瞒报等情况。造成了非常严重的社会影响。

从表层分析，这类事件的出现主要是由于我国行政人员失职以及滥用职权等不当行为导致的；从深层次分析，当前我国还未形成规范化和法制化的行政问责制。若行政问责制得不到有效地完善，公民的诉求得不到及时传达，行政问责将只停留在形式主义上，政府的公信力和形象会受到严重影响。

（三）行政问责机制中主要存在的问题

1.法律制度不完善

目前我国立法在关于问责的方面是十分缺失的，这一方面源于我国在03年非典之后才正式提出“问责”一词，发展尚不完全，另一方面则是因为我国对于事件背后的问责尚没有给予足够的关注，各地方或许有自己关于问责的立法，但在全国范围内没有一个统一的共识，容易出现随意性。

我国已有的行政问责制主要是以制度、政策为主，没有上升到法律层面，且实际适用也并不普遍。同时由于《党内监督条例》、《中国共产党纪律处分条例》等规定为党内法规，导致行政问责停留在对党内官员的问责甚至是对部分党政领导干部的问责。而针对民主党派官员和非党政干部官员，我国尚没有准确的法律可以适用，最终会导致无法问责这部分官员或者存在“背锅”现象，这显然是吊诡的。

2. 配套机制不健全

外部机关问责的落实尚未到位。首先是人大对行政问责的监督，人大作为立法机关，在实际中没有统一的法律对问责进行规定，人大进行监督的权利容易受到限制，甚至出现监督与被监督关系倒置的现象。

其次公民的问责极度缺位，没有具体的条例可以去保障公民的知情权与监督权，甚至公民的话语权也是缺失的，这在很大程度上导致公民“敢怒而不敢言”，最终造成现有的问责制度不足以使官员引以为戒，问责流于形式，现象得不到根本解决。

三、西方发达国家问责机制的经验

（一）多元的问责方式

1. 国外的行政问责制最初起源于近代英国，是西方国家在完善政党制度和议会制度的过程中逐渐形成的。如今在许多西方国家尤其是西方发达国家，已经建立了比较完善的问责机制和问责体系，并且具有良好的民主宪政的问责环境。西方国家普遍建立了大量丰富的具有特色的问责方式：如司法问责、行政问责、公民问责等。

（二）完善的法律体系

许多国家都针对行政问责制定了专门的法律，例如《政府责任法》等，通过法律形式将政府的责任、官员的责任以及如何对官员进行问责加以规定，使行政问责“有法可依”。

具体如日本通过制定《国家公务员法》和《国家公务员伦理法》等来明确规定了国家公务员的职责义务，以及国家公务员有关违法违规行为的判断和处罚方法。德国则是制定了《惩戒法》和《德国官员条例》等，这些法律对于官员是否有失职行为以及失职行为的性质和影响作出客观的认定并规定对于失职行为的处置。国外问责机制在问责立法体系及问责的多元方法上为我国问责机制程序化、法制化、民主化提供了有益的参考。

四、完善我国问责制度的建议

（一）加快法律建设与完善，构建“法律-问责”制度体系

要想真正将问责关进制度的“笼子”里，必须加强关于问责的法律建设。我国目前问责机制不完善以及问责无法落实的显著问题在于我国尚且没有完善的问责的条例，更不要说关于问责的立法了。不将问责融入法律中，将会使得问责缺少强制性而流于形式。

笔者认为，将问责融进法律中，首先可以在现有的法律诸如宪法、行政处罚法、行政诉讼法、行政复议法及刑法的基础上进行规定，以统一的法条进行规定，完善、解决上述提到的关于我国在问责方面条例缺失以及处罚不一的问题，可以有效缓解各地标准不同，范围不同，界定不同的紊乱，使问责“有法可依”、“有法必依”。法律的强制性一方面可以保障问责的有效实施，另一方面也可以使问责机制更加透明，便于外部监督。

其次除了将问责制度融进现有的法律中，我们还可以参考国外的法律，制定新的单行法律。如日本制定的《国家公务员法》和德国的《惩戒法》，我国也可制定类似的法律对有关问责问题进行单独的统一的规定，以达到以法律形式进行问责的目的，将会有利于问责的普适性与切实性。

在立法中，如何避免立法机关的利益上升为国家的利益也是值得我们思考的问题。我们提倡科学立法和民主立法，第三方的参与十分重要，人大在立法的时候应当充分考虑到第三方的利益，避免独断。

（二）结合时代特色，健全行政问责制度配套机制

新闻媒体和互联网络的发展在当今时代占领主流地位。现在，许多民众获取信息的方式从报纸、电视转为各类电子新闻媒介。此外许多数据也表明，我们已经步入电子信息化时代，在此背景下，我们可以充分利用现代化特点，通过多元的方式让更多的主体能于敢于并善于去问责。

除了通过法律的强制性来进行制约外，在信息化时代，媒体的“软”力量也不容小觑，媒体的影响力也可以成为推动问责的重要力量。媒体的优点在于传播力大，我们可以充分利用媒体的这一特点，通过媒体的曝光，提升社会的关注度来促进重大事件的问责并可以通过媒体的进一步跟进使问责的结果透明化，及时将问责的结果公布于众，有助于增加民众的参与感，促进社会的长久的和谐发展。

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