粮食最低收购价政策改革探讨

粮食最低收购价政策改革探讨

刘经华

鲁粮集团山东鲁北国家粮食储备库

〔摘要〕 粮食产量与价格之间按其自身规律发生的负反馈互动关系，使粮食市场表现出来的“两丰一欠一平”与“谷贱伤农”的自身周期规律性可以较好地促成耕地轮作，而政府持续上涨的最低收购价实施打破了粮食市场应该有的一定程度“谷贱伤农”波动特征，进而抑制了耕地轮作。为了促成耕地轮作，需要让市场机制在粮食市场中真正充分发挥其调节作用。因此，实现“价补分离”并不是粮食最低收购价改革的本质，把“价格交给市场来决定”也不是其本质，二者只是前提条件。由于三大主粮具有巨大的刚性需求量以及关税配额制度保护从而替代性极小，导致粮食生产者补贴也是一种变相的价格支持，所以需要考虑“最低收购价+补贴”产生的“组合”干扰市场效应。因此，应取消针对三大主粮的特定品种补贴政策，且最低收购价不能大于粮食生产成本。
　　〔关键词〕 耕地轮作，粮食最低收购价，“保供给、促轮作”
　
　　一、引言
　　耕地轮作作为一种“以地养地”的生态农业生产方式已经被我国政府定位为国家农业发展战略之一。这是由耕地轮作多重的生态和经济效应决定的。不同作物进行轮作能更好地利用不同作物对环境、水分和养分等生态因素需求的差异性，通过不同作物之间的时序和空间配置，能改善土壤结构，平衡土壤养分，提高土壤肥力从而减少化肥的使用;并能显著减少病害虫和杂草的产生从而减少农药的使用 〔1 〕。因此，从产出结果上看，耕地轮作具有提升农产品绿色品质、提高作物单产以及减少农业面源污染等三大效应 〔2 〕。
　　耕地轮作能否实现是由农户种植行为直接决定的。影响农户种植行为的因素较多，包括农产品（预期）价格、化肥劳动力等投入品价格、机械易于使用程度和气候条件等。但其中农产品的（预期）价格是影响农户种植行为决策最为关键的因素。具体而言，农产品价格和预期价格之间的动态相互作用和引证影响着农户的生产预期和生产行为 〔3 〕。而政府粮食最低收购价政策将会通过价格和预期价格的互动作用影响农户的粮食种植行为。
　　目前关于粮食最低收购价正负效应及其进一步如何改革的研究成果较多 〔4 〕 〔5 〕 〔6 〕，但鲜有和耕地轮作直接联系起来。本文在充分考虑粮食安全前提下，在分析以往最低收购价实施方式对耕地轮作产生抑制的现实情况及背后机理基础上，研究如何改革粮食最低收购价政策使其促进耕地轮作的实现。
　　二、我国目前粮食最低收购价政策对耕地轮作影响的实证分析
　　粮食最低收购价通过影响粮食价格进而影响农户种植行为，而农民粮食种植行为的改变直接表现为农户种植结构的调整和农民粮食种植面积的变化，粮食种植结构的调整正是耕地轮作的直接反映，因此，我们选择粮食种植面积变化来分析粮食最低收购价政策对耕地轮作的影响。
　　（一）粮食最低收购价实施对每种粮食全国总种植面积的影响
　　从主要农作物种植面积趋势可以看出，三大主粮水稻、小麦和玉米都呈现出随收购价上涨其种植面积也随之上涨的趋势①（见图1、图2、图3）。其中，水稻和玉米种植面积变化趋势与收购价变化趋势的一致性越发显著，并且边际递增趋势延续的时间也较长。同是实施最低收购价的小麦和水稻，水稻种植面积变化与收购价变化的一致性更加显著并且维持时间也较长，直到2016年开始下调为止;而小麦从2012-2014年尽管收购价也在上调，但种植面积处于基本稳定不变状态，即2012-2014年小麦种植面积对收购价上涨表现得极不灵敏，这源于土地供给刚性和收购价收益递减的双重作用。结果，截至2015年玉米收储价格上涨50%，其种植面积上涨38%;到2014年水稻收购价上涨98%，其种植面积上涨9%;到2014年小麦收购价上涨68%，其种植面积上涨4%。在三大主粮种植面积随收购价上涨而同步上涨的同时，相应地与粮食作物轮作的油料作物大豆和油菜的种植面积却在连年下降①（见图4、图5）。我们假定在实施收购价之前耕地轮作处于较好状态，在粮食收购价开始实施并不断上涨阶段，如果仍能很好地保持耕地轮作的话，那么粮食与其轮作作物油料的种植面积至少应该保持正相关关系，但实际却是持续上涨的粮食保护价致使粮食与其轮作作物油料的种植面积呈负相关关系（对比图1、图2、图3与图4、图5可见），并没有出现粮食种植面积在轮作年份间断地有所下降、而轮作作物油料的种植面积在轮作年份间断地有所上升的起落关系。
　　2014年后政府对三大主粮的收购政策都作了不同程度的调整。水稻和小麦的收购价开始下调，玉米临储收购被取消。但目前和下调后的最低收购价水平，加之生产者补贴政策的共同作用，或者玉米种植的单独生产者补贴作用，均没有使三大主粮常年连作的局势得到根本性扭转。
　　2014-2015年水稻收购价保持基本不变，从2016年开始下调，2016年和2017年下调比例较低，仅2～3%，2016年和2017年水稻的种植面积与2014年和2015年的种植面积也基本一致，全国只下降了38千公顷。2018年水稻最低收购价下调幅度较大，从2017年的每斤1.39元下调至2018年的每斤1.25元，下调幅度10%，但水稻種植面积下降的幅度大大低于收购价下降幅度（见图1），仅下降1.8%。这说明，水稻收购价大幅度下调对农户水稻种植面积的影响起到了一定作用，但影响并不十分显著。周静的微观实证研究也表明，由于存在耕地地力保护补贴和适度规模经营补贴，弥补了稻作大户农作物市场价格波动带来的收入损失风险，稻谷最低收购价下调并没有明显减少稻作大户的水稻种植面积 〔7 〕。水稻收购价下调10%对农户种植行为的影响并不十分显著的事实说明，在农户对收购价依赖的惯性作用、稻谷较大的需求刚性及其下调收购价后启动的生产者补贴政策的增收效应共同作用下，目前的水稻最低收购价水平对水稻市场价格的形成仍然起到较大决定作用。政府较大幅度下调稻谷收购价，目的是让稻谷的价格决定回归市场，充分发挥市场机制在配置农业资源中的作用，而保障粮农收入的功能从价格支持政策中分离出来，由生产者补贴政策来实现。然而由于目前的稻谷最低收购价水平仍能保证粮农获得不小的利润水平，加上生产者补贴，稻农仍然可以获得不少利润。事实上在稻谷较大的刚性需求作用下，特定品种的生产者补贴政策等于是变相的价格支持政策，又间接地提高了本来下调的最低收购价，从而使目前稻谷市场价基本还表现为“政策价”，最低收购价仍然起着“托市”作用。我们在江苏等地调研中就发现，在近两年水稻最低收购价下调到每斤1.25元时，绝大多数农民仍然以最低收购价把稻谷卖给了国储粮库。而从与水稻轮作作物的油菜种植面积变化来看，尽管2018年由于国家稻谷与油菜轮作试点政策的局部实施，油菜种植面积有了不小的提高（见图5），但与达到基本稻油轮作要求的结构比例还相差甚远。 　　小麦最低收购价到2014年上涨到最高点后，2015年至2017年保持了稳定不变水平，2018年开始下调，下调幅度较小，仅2～3%，2018年小麦种植面积也有所下降，但下降幅度仅有0.97%（见图2）。同时，我们在河南和江苏两省调查发现，目前下调幅度较小的最低收购价仍然起着托市作用，小麦最低收购价仍然左右着小麦市场价，两省种粮农户仍然以目前的最低收购价作为预期价格来决定自己的种植行为，收获后或者以每斤高于最低收购价2分钱的价格卖给市场，或者以最低收购价水平卖给国有粮库，只有专用小麦的价格基本脱离了目前最低收购价水平的“约束”。因此，尽管最低收购价有所下调，但在特定品种生产者补贴政策的间接刺激下，目前的最低收购价水平仍然对糧食的市场价格有着决定性作用，从而其仍然对耕地轮作有着较大抑制。

　　为了充分发挥玉米种植的市场机制调节作用，从2015年起国家取消了玉米临储收购政策，取而代之的是“价补分离”的直接补贴政策，玉米价格和交易完全由市场机制来实现，农户按种植面积多少获得生产者补贴。收储政策取消后玉米市场价格呈现出了先降后升的变化趋势，目前趋于平稳价格，每斤平均在0.95元左右，2016年最低时玉米价格降到了每斤0.76元。并且目前国内价格水平已与玉米国际价格持平甚至还略低于国际水平，进口玉米价格优势已经消失，而在2014年玉米国内价格最高时，与国际最高差价达每吨1015元 〔8 〕。2015年取消玉米临储收购后，玉米种植面积连年持续下降，但整体下降幅度较小（见图3），仅下降6.3%，而玉米临储收购政策执行期间玉米种植面积上涨达38%，2017年玉米种植面积占农作物总播种面积的比例仍然达到了25.49%，比2015年最高比例的26.95%只降低了1个百分点，并且从种植面积上看仍然是我国第一大粮食作物。尽管由于粮豆轮作试点补贴政策的局部实施和黑龙江非玉米优势区（冷凉区）玉米改种大豆的共同作用，从2016年起大豆种植面积呈现出逐年上涨趋势（见图4），但与玉米种植面积相比，二者种植面积的结构关系远远没有达到实现基本轮作的比例关系。2017年大豆占总农作物种植面积比例增长到了4.96%，但当年玉米种植面积占比却高达25.49%，并且大豆种植面积的增长还有很大比例是大豆优势主产区（黑龙江冷凉区）的贡献，剔除这一部分大豆种植面积会进一步降低玉米优势主产区的耕地轮作比例。笔者在内蒙古和吉林两大玉米主产区的调查也从微观上佐证了这样的结论，玉米临储政策取消后玉米优势主产区绝大多数农户的玉米种植面积并没有发生明显变化。顾莉丽、郭庆海等对吉林作了更为具体的实证调查分析，也得到了同样结论，即在玉米临储政策取消情况下，玉米主产区少有农户调减玉米种植，缩减玉米种植的农户多分布于玉米结构调整的“镰刀湾”地区 〔9 〕。概括地讲，临储政策取消后，玉米种植面积下降幅度不显著的原因主要有，玉米用途广，需求量大，销售风险极小，加上生产者补贴，农户种植玉米也能获得一定收益。事实上，像玉米这样用途较广、需求量大且需求弹性也较大的粮食品种，实施特定品种生产者补贴政策有一定程度的变相价格支持效应，仍具有一定程度的刺激玉米种植作用，与种植结构调整的目标略显冲突。学者廖进球等也指出，政府在实施生产者补贴政策时要科学制定补贴发放方式，合理把握补贴力度，从而不断强化农民种粮的效率意识 〔10 〕。因此，目前的玉米生产者补贴政策对玉米与其他作物的轮作（如大豆）仍有很大程度的抑制作用。
　　（二）粮食最低收购价实施对每个执行区粮食种植面积的影响
　　从单个执行区上来看，三大主粮种植面积随收购价上涨而连年持续上涨的趋势，以及粮食与轮作作物的种植面积持续相反的增减关系会更加明显。如图6所示，6个小麦最低收购价执行区的5个小麦种植面积在执行最低收购价的2006年后，其种植面积均呈现出随收购价上涨种植面积也不断上涨的趋势，各执行区小麦种植面积均上升到一个新台阶，其中河南和山东两省表现得尤为突出;河北在最低收购价执行初期也同样表现为随收购价上涨小麦种植面积也随之上涨的趋势，2008年后由于国家对河北地下水漏斗地区的特殊限制，小麦种植面积才出现平稳，对收购价上涨显得不太灵敏。
　　东北地区黑龙江和吉林作为玉米与大豆之间的传统轮作区，随着国家在2008年对东北地区实施“长期”的持续刚性收储价格上涨的玉米临储收购后，两地区玉米种植面积连年持续上涨，相对应轮作作物大豆种植面积却呈现连年持续下降的趋势，从收购价的刺激种植效果对比上看，三大主粮中玉米的效果最大，其中吉林表现得更加显著（见图7）。2015年玉米临储收购政策实施的最后一年，吉林玉米种植面积达到3800千公顷，而大豆种植面积却从2009年玉米临储政策实施初的437千公顷下降到2015年的161千公顷，致使2015年玉米与大豆种植面积的比例关系达到了24∶1，二者之间的轮作比例极低，因为即使是每种植4年玉米轮作一次大豆的话，二者之间的比例关系也需达到4∶1左右。
　　南方稻作区也呈现出同样的状况（如图8所示）。从2004年开始实施最低稻谷收购价以来，随着稻谷收购价连年持续上涨，湖南、湖北、江苏和安徽四大稻谷主产区稻谷种植面积也呈现逐年上涨趋势，而油菜种植面积在油菜籽收购没有实施临储收购之前的2008年四个省区表现为连年下降，2008-2014年实施临储收购期间，湖南和湖北两省由于油菜籽收购价持续上涨，油菜种植面积也呈现出上涨趋势②，随后开始下降;而作为小麦和稻谷最低收购价的双品种执行区安徽和江苏两省在稻谷和小麦收购价均连年刚性上涨的双重刺激下，由于小麦挤占了与其竞争轮作作物油菜种植，即使是在油菜籽临储收购执行期间临储价不断上涨的条件下，两省油菜种植面积仍呈现出逐年下降趋势;而没有出现轮作所应该表现出来的粮食与油菜种植面积的间断性上涨或者下降关系。2017年江苏省稻谷的种植面积达2237千公顷，小麦达2412千公顷，而油菜的种植面积仅为175千公顷，稻谷与油菜二者种植面积比例达到13∶1，远远没有达到保证能实现耕地基本轮作的粮油种植比例关系。因此，收购价刺激了粮食种植面积增长的同时抑制了与其竞争的轮作作物的种植，从而抑制耕地轮作。 　　三、目前粮食最低收购价政策对耕地轮作抑制的机理分析

　　如实证分析结果所显示的那样，具有“托市”性质的最低收购价和临储价粮食收购政策，避免了粮食市场价格波动，稳定了种粮农民收益，有力地促进了农民的种粮积极性，使我国粮食产量自2004年实施此政策以来实现了12年的连增，近几年均超过6亿吨，我国目前粮食供给出现了供给有余的良好局面。但在收获如此成就的同时，粮食收储政策也产生了较大弊端。具有“托市”性质的粮食价格定价机制影响和扭曲了市场机制的发挥，致使国内国际粮食价格倒挂，粮食市场呈现出高产量、高库存、高进口并存的尴尬局面。而更为严重的是，目前政策付出了较大的生态代价，粮食持久安全受到了威胁。这是由于过度激励粮食生产，从而挤占了轮作作物的种植，抑制了耕地轮作，加剧了农业面源污染和农业发展的不可持续。为此，目前的粮食最低收购价政策需要加以修正，以解除其对耕地轮作的桎梏。本部分我们首先对以往粮食收购价实施方式抑制耕地轮作的机理加以分析，为如何改革目前的最低收购价政策提供基本思想依据。
　　（一）粮食市场自身的一定程度的“谷贱伤农”规律可以较好地促成耕地轮作
　　分析耕地轮作受到收购价政策抑制的机理实质上就是要分析粮食收购价如何使全国和执行区粮食种植面积和粮食产量保持了12年的持续增长趋势，而相对应的轮作作物的种植面积出现了连年持续下降趋势，从而使粮食和轮作作物的比例关系远远不能满足轮作的要求。而粮食作为特殊商品由于其自身的市场特征更有产量波动的客观内在性。这是因为粮食具有较低需求价格弹性和较高供给价格弹性，供需弹性的不对称会经常性地引起粮食价格的波动，进而引起粮食种植面积和产量波动。因此，会经常出现“多收了三五斗”的丰收悖论与“谷贱伤农”现象，并且谷物价格比平均生产成本还低的情况也会时有发生。从世界范围来看，粮食作为特殊商品，其产量波动也是正常规律 〔11 〕，如图9所示，2007-2014年世界粮食产量总体呈上升趋势，但每隔几年都会出现明显的下降趋势，而对应的中国粮食产量却呈现逐年大幅度连续上升趋势，没有一点波动和起落③。当然粮食特别是口粮作为生活必需品的特殊商品不应该呈现大起大落的波动现象，但按其自身市场规律“允许”粮食产量有一定程度的波动才是正常的，因此作为特殊商品，粮食产量可以在政府调节下波动小一点。但如果过分干扰致使其一点波动也没有，反而是不正常和不科学的。回顾中国以往粮食发展历程，在一个很长的阶段内也出现过这样一个常见的趋势，便是在连续数年丰收之后伴随而来的往往是产量下降。学者孔祥智把这样的粮食产量波动特征总结为“两丰一欠一平” 〔12 〕。探其原因还是粮食生产的自然规律和经济规律双重作用使然。粮食连续几年丰收，但由于粮食需求弹性较低，导致粮食供过于求以及粮食价格下跌，粮农收益减少，种粮积极性减弱，引起下一轮减产，久而形成丰年与歉年交替循环现象。然而如果在避免大起大落的条件下顺应这样的规律让粮食价格有所涨落，当粮价下降种粮利益减少时，正是与粮食轮作作物价格上升从而收益增加的时候，粮农会自觉减少粮食的种植，相应地增加其轮作竞争作物的种植。这样看来，谷贱伤农的规律正是我们可以加以利用来促成耕地轮作的实现，因为粮食与竞争作物3-5年的基本耕地轮作周期正好与“谷贱伤农”的规律周期相吻合，每隔3-5年轮作一次非粮食作物如大豆和油菜等，能保证耕地在更多的时间内种植粮食以满足我国居民口粮的基本需求，而间歇地轮作非粮作物又能提高轮作后种植粮食的单产和节省化肥和农药的使用。如此交替循环使“以地养地”和农业可持续发展得以实现。如果能实现上述的基本耕地轮作，尽管粮食总产量会有所下降，但我们完全可以通过进口一定的粮食来代替目前的大量非粮作物如大豆的进口来弥补粮食产量的降低，以实现基本的耕地轮作从而实现农业的可持续发展。
　　（二）持续刚性上涨的最低收购价政策打破了粮食市场应该有的“谷贱伤农”波动特征
　　正是持续刚性上涨的最低收购价打破了粮食市场应该有的波动特征，从而抑制了耕地轮作。如前所述，粮食收购价通过影响农户对农产品的预期价格进而影响农户种植决策。最初大多学者假定预期价格为上一期的市场价格，这种预期被称之为幼稚性预期;而Nerlove把动态分析应用到农产品供给反应分析中，修正了幼稚性预期假定，提出来更为合理更有现实解释力的适应性预期假说和局部调整行为模型 〔3 〕。此模型指出生产者不再单纯以上一期价格作为预期价格;生产者存在着不断地学习和修正过程;生产者将利用所有能够得到的一切信息来进行未来价格的预测，使其与事后的实际价格尽可能接近。总的来说，在粮食保护价政策实施的条件下，生产者主要利用上一期价格、本期实际价格和当期粮食保护价的累计信息进行预期价格的准确判断和生产决策。假定目前处于粮食价格的上升期，秋收后粮食的市场价格是农民较为满意的一个价格水平，农民获得了较好的收益，在无其他信息的干扰下，农户会用这一价格水平作为预期价格，从而扩大或者至少不减少粮食种植，秋收后总体而言粮食产量会增加，但由于粮食较小的需求弹性，粮食需求并没有同步跟上，结果粮食的实际市场价格会低于预期价格，粮农收益没有达到预想的结果，通过两个生产周期的学习，下一年农民会根据预期价格与实际价格的差距停止或者微量增加粮食种植面积。农户的不断学习和调整，以及几年间粮食产量增加的累积效应，粮食总供给大于总需求，必然会出现粮食价格明显下降的年份点，即达到了“谷贱伤农”的生产周期年份点，这样而后的一年农户必然明显降低粮食的种植并相应地改种非粮作物。而连年持续上涨的粮食最低收购价打破了上述的正常波动。从2006年粮食最低价在两大口粮都开始平稳实施后，特别是经过2009年的大幅度提高收购价，加之其他如种粮补贴等惠农政策的支持，经过4-5年的粮食生产丰收，到2010年左右我国当时的粮食供求关系明显缓和并呈现出了紧平衡状态。按上述机制粮食市场价格应该有所下降，同时“遵循”市场供求关系规律，农民本来也会预期到价格会有所降低从而适当降低粮食种植，但国家出于对种粮农民利益的保护，2010年后仍继续逐年提高最低收购价水平。由于国家在播种前公布了高于上期市场价格的最低收购价格，并且按照最低收购价的政策法规，国家必须按制定的最低收购价敞开收购，这样上涨的最低收购价改变了农民原有的预期价格，农民对粮食的预期价格从降变为升，并且农民可以确定秋收粮食的卖价至少是高于上期市场价格的最低收购价格，这样农民种粮有了稳定甚至提高的收益预期和保证，农民粮食种植面积也会稳步提高。粮食增产并没有必然导致价格下降的发生，还存在着另一市场力量的作用。这一市场力量的作用机制是：每年增产的粮食大部分从农民手中收购后便退出市场，增产的粮食仅表现为库存的增加，并没有构成现实的市场供给和市场流通，改变供求关系的作用就会较为微弱，因此对粮食市场价格下拉的作用也会较小，使粮食市场表现为高产量、高库存和高价格的扭曲状态。并且，国有垄断经营的粮库有不断增加库存的动力，由于国有粮库的主要收入来自储备补贴和托市收购补贴，收购和储备越多，获得的补贴收入就越多，这样在旱涝保收的经营条件下国有粮库会尽量多收多储。单单就玉米收储而言，2015年玉米国家临储收购量就占当年玉米总产量的比重高达55.8% 〔13 〕。国家粮食储备越多，市场活力就越低，市场信号就越被扭曲，畸形市场难以科学引导农户种植行为的调整。从上述粮食收储制度的较大影响上看，我国粮食市场表现为明显的“政策市”和“政策价”，如图10和图11所示，从2006年小麦和稻谷全面实施最低收购价以来，使小麦和稻谷的市场价格随着其最低收购价的逐年提高也呈现出同步、同幅度、同趋势的逐年提高，这充分显示出最低收购价政策直接的托市效果过度地降低了小麦和稻谷的市场波动。周洲与张爽的计量实证研究结果也显示出粮食最低收购价政策具有明显的价格预期和托市作用 〔14 〕，其计量结果表明，在加入最低收购价的稻谷和小麦的供给反应行为模型中，滞后一期的市场收购价的影响系数均有明显下降，这说明粮食最低收购价作为一种粮价“托底”政策通过引导粮农的价格预期从而对他们的粮食供给行为产生导向作用。总之，這种粮食收购价的实施方式使粮食市场价格与供给之间仅存在直接的单向联系，而没有形成有效的闭合回路，而完善的市场机制应该是一个产量与价格之间的双向通路 〔15 〕，因此打破了粮食丰收本来就会产生不同程度的“谷贱伤农”的正常现象，打破了粮食市场应该有的周期性波动特征，结果抑制了耕地轮作。 　　四、“保供给、促轮作”的粮食最低收购价政策改革措施

　　（一）总的原则
　　通过上述分析我们发现，如果让市场机制发挥其自身作用，让粮食产量与价格之间按其自身规律发生互动关系，从而恢复粮食市场自身“两丰一欠一平”与“谷贱伤农”的周期性规律，在其他政策的配合下，农户会自觉地在粮食价格降低从而种粮收益下降时轮作其他作物。因此，改进粮食最低收购价的根本思路是，让市场机制在粮食市场中充分发挥其自身作用而不受政府政策的干扰。所以，实现“价补分离”并不是新措施的本质，而像玉米市场那样取消临储收购把价格交给市场来决定也不是新措施的本质，二者都只是前提条件，而最终要看这一基本条件实现后，最低收购价和补贴的叠加效应能否真正实现不对粮食市场机制产生干扰，从而最终真正实现让市场机制在粮食市场中充分发挥其自身作用。因此，首先需要把保粮食供给与保粮农收益分离开来，即把补贴的政策功能从最低收购价中分离出来，对保障粮农收入的补贴进行单独实施，而粮食市场价格交由市场机制本身来确定，推动“价补合一”的最低收购价政策向“最低收购价+补贴”制度转型。但由于最低收购价和补贴之间具有连带和替代效应，所以需要考虑“最低收购价+补贴”产生的组合叠加干扰市场效应来确定二者之间的合理组合方式，以实现对市场机制的最小干扰。
　　目前政府最低收购价改革的基本思路就是“价补分离”。具体措施是：在降低口粮最低收购价水平的同时，给予口粮生产者一定补贴。并且最近两年最低收购价下降的幅度还比较大，2019年早籼稻下调到每斤1.20元，中晚稻下调到每斤1.26元，粳稻下调到每斤1.30元，小麦下调到每斤1.12元，尽管收购价有了较大幅度的下调，但仍然大于生产成本，2014-2016年水稻的平均生产成本每斤为1.21元，由于最低收购价水平大于生产成本就一定能保证粮农获得利润，加上生产者补贴，粮农仍然可以获得差不多的稳定利润，在政府有责任按最低价敞开收购粮食的条件下，农民粮食销售有了保障，致使特定粮食品种的生产者补贴政策转化成了变相的价格支持，又间接地提高了本来下调的最低收购价，最终也没有实现真正的“价补分离”，从而又间接地干扰了市场机制作用，过度激励粮食种植，不利于轮作非粮作物。这意味着如果最低收购价大于粮食生产成本，即种植粮食至少不会赔本，同时由于口粮具有巨大的刚性需求量、关税配额制度保护从而替代性极小，导致粮食的市场价格一般能保证粮农获得正常利润的条件下，以及种植粮食较其他作物机械化程度更高从而更省事的辅助作用下，农民仍然会有连作粮食的积极性，仍然有激励农民“过度”种植粮食的作用，从而抑制耕地轮作。因此，在通常情况下粮食的最低收购价不能大于生产成本。但由于口粮生产直接关系粮食安全，为了保证口粮生产不会出现大起大落，最低收购价必须起到“托底”作用和保本作用，所以通常情况下最低收购价应该与生产成本相等，否则就失去了托底作用。而最低收购价定为生产成本时，针对种植特定口粮品种的补贴应该取消，因为针对特种口粮品种的价格外补贴实际上也转嫁成了最低收购价，最终使实际的最低收购价又会大于生产成本。同时，我们假定政府可能把最低收购价定得很低，但如果仍对种植特定口粮给予补贴的话，并且最低收购价加上特定粮食品种生产者补贴的总额大于粮食生产成本，二者的合力仍然会干扰粮食市场机制作用的发挥。尽管玉米不是口粮，但由于玉米可以用来加工饲料、淀粉、葡萄糖和食用油等广泛用途的原因，致使玉米同口粮具备一样的巨大刚性需求特征④，玉米也有较高的关税配额保护。因此，通常情况下玉米也不存在销售困难，加之玉米种植较油料易于使用机械，这样针对玉米种植的生产者补贴也会过度激励农户种植玉米，所以政府也应取消玉米主产区东北三省和内蒙古的玉米生产者补贴政策。总之，为了实现粮食市场调节机制和耕地轮作，政府应取消针对三大主粮的特定品种生产者补贴政策，将补贴更多地转移到对农业基础设施建设和农业生产的基本社会服务上，特别要加快高标准农田建设，来降低粮食主产区的生产成本，间接提高粮食主产区农民的收入。如支持解决农田水利的“最后一公里”问题、机耕路建设问题、秸秆还田、病虫害统防统治等绿色生产技术服务。这些普惠式补贴实质上还是更多地偏向了粮食生产，由于大田生产的绝大多数作物是三大主粮，所以上述支持大田生产的补贴政策如秸秆还田补贴等都间接地支持了粮食生产，并且对粮食市场机制的发挥没有产生干扰和影响。
　　（二）三大粮食主产区不同轮作模式的具体对策
　　由于不同粮食主产区的主导轮作模式不同，因此需要針对不同的轮作模式提出对应的粮食最低收购价改进措施。在我国三大粮食主产区之一的长江流域，目前主要的轮作模式有一年两季冬麦夏稻轮作、一年两季双季稻、一年两季油菜和水稻轮作三种，如江苏、湖北、湖南等省份。此外，还有湖北、安徽和江苏三个省区的最低收购价稻谷和小麦的双品种执行区。尽管冬麦夏稻轮作从大类上属于较为科学的水旱轮作，但由于麦稻都属于同亚类禾谷类粮食作物，作物的主要生物学特征有很多相似地方，加之麦收期常常遭遇阴雨天气，小麦赤霉病发作频繁，使得看似生态的水旱轮作因土壤严重退化和作物病虫害增多而变得不生态，同时麦收期的频雨天气也会使收割小麦特别困难，小麦浪费严重，因此这一地区不能再人为鼓励稻麦轮作。而水稻与油料油菜、绿肥油菜花等花科作物之间的水旱轮作才是长江流域政府应鼓励的轮作模式。因此，这一区域小麦的政府最低收购价就需要低于当地小麦的生产成本，而等于生产成本或者等于生产成本加微利的最低收购价都会刺激小麦的过度种植从而抑制稻油轮作。可以考虑把小麦的最低收购价定为生产成本的85%，以实现在特殊情况下对粮农的基本托底。而为了鼓励优质稻生产和稻油轮作，对只耕种一季水稻的中稻和晚稻的稻谷最低收购价应与中、晚稻的生产成本相等，早稻和双季稻的晚稻的最低收购价也应定为低于其生产成本，可定为生产成本的85%，甚至可以取消早稻的最低收购价收购，因为目前直接用早稻作为口粮的消费者已经很少 〔16 〕。同时由于国内非转基因油菜、大豆的种植性质与国外转基因不同所导致的国内生产成本较大，加上油料和三大主粮所面临的不同关税配额保护政策，我国对油料的关税保护水平大大低于三大主粮⑤，这两者共同作用影响了三大主粮种植与油料种植在市场机制下的利润水平和生产结构，如果没有上述两个因素，三大主粮与油料生产将面临同样的市场竞争环境，粮油之间的种植结构和粮油生产者之间的利润水平可以通过完全的市场机制来得到合理的配置。而由于存在上述不同市场环境情况，则需要对油菜等油料种植进行适当的、常年的特定品种支持，这样农户可以根据每年粮食的供求以及价格状况随时改种油料从而获得油料种植补贴，以保证农户在稳定的预期下积极轮作油料。 　　在华北平原粮食主产区如河南、山东，目前普遍的轮作模式是一年两季的冬小麦与夏玉米之间的粮粮轮作，并且冬季几乎都选择种植小麦，因为华北地区是我国小麦的最大主产区，占全国小麦种植面积的50%之多，为了保证口粮安全，该地区小麦的最低收购价应定为等于生产成本，以起到对该地区小麦生产者的保本托底作用。为了避免常年粮粮轮作带来的生态破坏，政府应鼓励农户第二季隔2～4年轮作一次豆科作物如大豆、花生等，而不是像目前第二季也常年种植粮食作物玉米。其他的北方平原地区如陕西汉中平原目前也是普遍的冬小麦与夏玉米之间的粮粮轮作，也应该采取上述的同样鼓励政策。

　　作为我国第一粮仓的东北地区和内蒙古，普遍是一年一熟的耕作制度。吉林、辽宁、内蒙古、黑龙江四省区目前主导的轮作模式，或者是水稻常年连作，或者是玉米常年连作，或者是大豆常年连作，粮食作物与豆科作物轮作的比例较少。该地区政府应该仍然对口粮稻谷的最低收购价定为生产成本，政府保本托底收购。政府应鼓励农户每隔2～4年将玉米、水稻改种大豆。但东北地区也有一个例外，那就是黑龙江的北部第四、第五、第六积温带三个低积温地区，这些低积温地区属于非优势玉米区，相对于玉米而言大豆更有优势，小麦次之 〔17 〕，所以这一地区除了小麦实施收购价等于生产成本的最低收购价政策外，不能再对大豆和玉米单独实施特定品种的鼓励政策，否则就会出现以往单独补贴玉米或者单独补贴大豆的玉米常年连作或者大豆常年连作的非生态局面。因此，这一地区应采取不分品种统一按农作物种植面积普惠补贴的方式进行补贴。
　　针对特定品种大豆和油菜等油料生产的具体补贴政策设计，我们需要从经验和油料产业的具体情况来加以分析和确定。在2017年以前，政府采取的是粮豆轮作补贴政策来激励农户减粮增豆，在大豆主产区种植大豆每亩地的补贴比玉米高40～50元，尽管大豆种植的补贴高于玉米，但农民改种大豆的比例仍然较小，政策效果不明显。这是源于尽管种植大豆的补贴较玉米高，但高于的补贴只占种植玉米利润很小的比例且大豆存在较大的销售风险，而种植玉米一般不存在销售困难，收益稳定有保障。政府为了避免政策重叠和冲突，从2019年开始取消了东北地区针对鼓励粮豆轮作的轮作大豆补贴，改为大豆和玉米的统一生产者补贴政策。同时，为了政策效果更加明显，显著地加大了二者的补贴差距，在黑龙江省种植每亩水稻和玉米的补贴不足100元，而种植大豆就达到了每亩320元，补贴的差距已接近种植玉米的利润，在如此大的激励下，大豆的种植面积急速上升。但这种过度补偿的做法显然是不可持续的 〔18 〕，一是政府财政负担的不可持续，二是又会把种植结构引向政策目的相反的连作大豆的方向。更为重要的是，这种单纯补贴方式并不能从根本上使我国油料产业摆脱国际竞争力较弱的被动局势。我国目前油料产业竞争力弱主要是种植成本高从而价格较高造成的，提高单产和降低生产成本才是实现粮油轮作常态化的关键。进一步讲，由于我国目前油料种植技术和生产方式较为落后，油料种植的田间管理也较为粗放 〔19 〕，单凭给予种植户补贴政策难以摆脱国产大豆较高成本的困境，所以政府应该把直接补贴收入的政策，转变成直接收入补贴和支持生产方式改变并举的方式，并且要加大后者的支持力度，让后者的财政支出占更大的比例，像支持高产粮食作物那样支持油料生产，加强科研、技术推广、田间管理服务等生产性支持，比如对提供油料种植田间管理服务的企业给予一定的资金支持，特别要加强对榨用油大豆和油菜种植的支持，加强对高油大豆种子及高油双低油菜种子研发和推广的支持力度。为了从整体上降低油料种植成本，也应大力支持油料的规模化种植，如对研发、购买效率较高的大豆和油菜播种、收获等机器设备进行支持和补贴，加快推进可开展规模化作业地区的生产全程机械化。这些针对生产方式的补贴最终也间接地提高了种植户的收入，等于某种程度上的变相农户直接收入补贴，并且这种间接收入补贴还有一个好处是不干扰市场机制的充分发挥，从而也不会受到WTO关于8.5%的补贴微量允许水平的约束。
　　而针对种植油料农户的直接适量補贴可以考虑按良种、规模种植数量两个不同的指标给予补贴。由于我国目前油料产量低的一个原因是油料种子质量低，品种多而杂，并且混种混收现象普遍，因此为了从源头上避免低产，应鼓励农户使用良种种植，对种植良种高油大豆、高蛋白大豆、高油双低油菜的农户给予一定的良种补贴，这样在产量提高的同时也有利于加工企业的收购与加工，从而降低企业的生产成本。企业可以按自己加工产品的品种要求进行分开收购，因为农户在种植环节实现了分类种植，而不再是以前的混种。由于国产油料生产成本高的另一个主要原因是农户种植规模较小，换言之，油料的规模种植是降低生产成本的主要途径 〔20 〕。如果政府不设置种植补贴的种植规模最小数量要求，不论种植多少都按种植面积多少给予补贴，不仅要花费与收益极不对等的较大实施成本，更为重要的是这种激励小规模种植的方式极不利于油料种植技术的推广和提高。目前由于油菜籽价格较低，农户种植油菜不划算，南方绝大多数种植油菜的农户是为了榨油自用，种植规模每家只有几亩，油菜籽的商品化程度较低，所以补贴对非商品、小规模种植农户的种植行为影响很小，并且实施补贴的行政成本还较大。因此，油料种植补贴应规定一个最低种植规模数量要求，只有在种植规模连片达到这个数量以上才可以按种植面积获得相应的补贴，以激励农户商品化规模种植，从而获得规模效应和实现油料生产技术和产业竞争力的提高。鉴于南方油菜目前较小的种植规模基础以及油菜种植机械化程度较大豆低，建议油菜规模种植补贴的最低规模数量要求可以比大豆种植小些，比如油菜种植设定最小规模为50亩，而大豆种植设定为100亩。各省份可以按当地情况自行制定，总之，要采取激励农户连片规模种植的补贴方式进行补贴。

　　注 释：
　　①农作物的种植面积来源于每年的《中国统计年鉴》;粮食的政府收购价来源于国家粮食局网站;粮食的市场价格和粮食生产成本来源于《全国农产品成本收益资料汇编》。 　　②油菜籽执行临储收购期间油菜种植面积上涨而构成的菜籽油需求的上涨并不是现实需求的真正增长，是国家按临储价收购油菜籽后榨油，菜籽油又作为储备油进入国家储备，由于其价格较高受到进口低价油的冲击很难实现顺价销售，多数国家储备菜籽油常年囤积在国库中，造成巨大浪费，不得停止临储收购政策。因此，如此维持的特定耕地轮作只是暂时的与不可持续的。
　　③世界粮食产量来源于国际谷物董事会;中国粮食产量来源于每年的《中国统计年鉴》。
　　④我国玉米每年的需求量达到了1.8～1.9亿吨，而每年稻谷的消费量也就是1.97亿吨左右，玉米与稻谷的需求量基本持平。
　　⑤大豆进口关税仅3%，油菜籽进口关税也仅9%，二者均没有关税配额。而三大主粮的进口关税都在65%以上，并且有关税配额。
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