土地经营权流转制度研究

土地经营权流转制度研究

赵小桐

辽宁师范大学法学院，辽宁省大连市 116000

摘要：土地是农业发展的重要依托，土地流转是发挥土地功能的积极举措。随着城镇化与工业化的发展，大量农村劳动力涌向城市，农村人口缺失导致越来越多的农村土地荒废，不利于合理土地资源配置。土地“三权分置”制度的提出及民法典关于土地流转的规定对于有效利用土地资源具有重大意义。土地经营权流转制度直接影响农地“三权分置”改革效果的发挥，在实践中仍存在许多问题。本文从土地经营权流转概述、土地经营权流转中存在的问题、土地经营权流转制度的完善路径等三个方面对土地经营权制度展开论述，以期能够为土地经营权流转的实践问题提供参考。

关键词：土地经营权；土地流转；三权分置

一、土地经营权流转概述

1. 土地经营权的发展

“三权分置”制度是我国农村土地制度改革的一大创新。农村土地制度改革将土地所有权、土地承包经营权以及土地经营权三种权利分置，从土地承包经营权中分离出土地经营权，其核心在于放活经营权，激发农村经济活力。随着《民法典》的颁布，土地经营权作为一项权利已被国家政策所认可。在维持原有承包关系的基础上，在不改变土地性质和用途的前提下，当事人可以依照个人意愿自由流转承包地的土地经营权。流转对象范围扩大，不只限于农村经济组织成员，还包括其他组织和个人，最大限度的提高土地利用效率，激发市场活力。

（二）《民法典》关于土地经营权流转的规定

根据民法典第340 条：土地经营权人有权在合同约定的期限内占有农村土地，自主开展农业生产经营并取得收益。此前农村土地承包经营权的流转一般仅限于本集体经济组织成员之间，其流转的范围十分有限。这一次民法典在保留土地承包经营权的同时，又新设的土地经营权。承包户可以将土地经营权流转出去，对于经营权流转的受让方，并不限于本集体经济组织成员。理论上，任何市场主体都可以成为受让者，城市居民直接到农村租地经营成为现实，随着对受让主体身份的放开，流动性的增加是显而易见的。这一制度，即保证承包权仍保留在原承包户手上，没有破坏我国农村土地对本集体经济组织成员的保障功能，又极大的释放了流动性，与我国现阶段生产力发展的特征是相适应的。

二、土地经营权流转中存在的问题

（一）服务机构不完备

关于土地经营权流转，农村地区对新土地政策的了解不够深入，对相关法律法规的规定一知半解，对土地经营权流转制度没有清晰的认识，在流转过程中缺乏规范性指导，这些因素严重制约了土地市场的发展。目前，土地流转体系尚未完全建成，相关土地流转服务业发展刚刚起步，对土地流转制度重视不够，使得土地流转相关法律规定没有得到有效实施。首先，土地流转中介组织不健全，大部分地区土地流转处于自发状态，没有规范指引，信息流转受到限制，市场信息不对等，供求双方不能进行即时有效的沟通，许多土地能够流转却因此闲置，极大地降低了土地利用效率。其次，没有形成价格机制，土地流转多数处于自发状态，流转价格由双方协定，可能会出现漫天要价或者变相压价的现象。最后，流转行为不规范。农村土地流转多为农户自发流转，向新型农业经营主体或工商企业流转的相对较少。转让、转包、出租等流转程序不规范、遵守不严格，随意性较大。实践中，由于缺乏法律知识，农民流转土地口头达成协议即可，且私下进行，没有公证人，即使拟制了合同，对于流转期限，流转价格等规定不明确，增加了纠纷产生的危险。

（二）保障机制不完善

实现土地资源优化配置，达到土地规模化经营是建立三权分置的重要目的。根据民法典规定，土地经营权流转需要承包人的同意，且向集体经济组织备案即可，增加了可能受到侵害的风险。向集体经济组织成员以外的经营者流转土地经营权，应当进行形式审查，不能只在出现违约情形或者发生损害后果的情况下再寻求救济。

土地是农民生存与生活的重要保障，农民对土地有较强的依赖情感。现阶段，农村社会保障机制不够健全，无法覆盖到每一户农户家庭，也难以在短时间内解决土地流转之后的农民生存问题。多数农民选择进城务工，但其长时间依靠土地生活，对城市工作缺乏经验或者专业技能，无法及时获得就业岗位，即使暂时就业但也薪资水平较低，无法维持生活。土地流转经营者各自经营，缺乏必要的协同，未能充分发挥土地流转经营的优势，不能达到土地流转的预期目标，将会给农户收入造成威胁。

三、土地经营权流转制度的完善路径

（一）加大对农民的宣传和培训力度

以土地为主的传统观念束缚了部分农民想要流转土地经营权的意愿，在实践中，应当更注重培育年轻一代的农民，通过学习相关政策和市场经济等专业知识消除传统观念障碍，理解土地市场经济发展模式，打开土地流转市场。加大宣传和培训力度，通过教授专业知识技能，讲解成功案例，外出参观学习等方式，增强农民的法律意识，政策理解和市场认知。农民流转土地不仅受到传统观念的束缚，还受到家庭状况的影响。土地经营权流转必须遵循意思自治原则，充分尊重农民意愿，坚持自愿有偿原则。政府应发挥引导作用，提供扶持帮助，引导土地转型，在双方合意、自愿、公平的基础上建立市场。

（二）建立专业服务体系

促进土地流转是发挥土地价值多样性的重要举措，有助于形成多种方式并存视的市场经济。现阶段土地流转专业化服务机构较少，服务人员专业性明显不足。因此需要加快建设新型服务机构，在强化土地经营权流转管理服务方面，完善价值评估体系，为土地经营权流转提供专业的咨询平台，促进信息流通，合理整合市场资源，为农民和土地经营权人提供合法、有保障的土地流转渠道，强化农村产权流转交易市场建设。另一方面，要着力于提高服务机构的专业性。提高服务人员的专业素质，针对土地流转相关法律政策即纠纷解决机制进行针对性的培训，在实践操作中总结经验，提高工作水平。打造综合服务平台，加强土地流转信息收集，土地价格评估，土地经营权流转合同签订，土地经营权抵押等服务建设，发挥政府宏观引导作用，建立统一的、标准化的专业服务机构。

（三）加强监督管理

增强相关行政部门的管理职能，通过政府部门、集体经济组织等引导农民开展土地流转工作，鼓励相关企业市场合作，大力扶持相关涉农项目，在农民自愿的基础上统筹集体土地或托管农户承包地，开展经营服务活动，积极探索土地经营权入股经验，探索更多放活土地经营权的有效模式。规范土地流转行为，鼓励社会监督流转过程及流转结果，发挥法律法规的严肃性，对于违反土地流转规定的行为设定严格惩罚措施，追究相关负责人责任，逐步完善保障举措。

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