新时期自然资源规划编制实施建议

新时期自然资源规划编制实施建议

刘淼

中铁第五勘察设计院集团有限公司 北京市 102600

摘要：以规划引领经济社会发展,是中国共产党治国理政的重要方式,是中国特色社会主义发展模式的重要体现,也是我国经济社会高质量发展的重要原因。自然(国土)资源五年规划是国家规划体系的重要组成部分。随着生态文明建设的深入推进,山水林田湖草是一个生命共同体的自然资源整体共生性得以强化,自然资源的多功能需求日益彰显,除经济社会发展的保障功能外,自然资源的生态保护功能、民生服务功能被提到新的高度。

关键词：自然资源；规划编制；实施建议

1国土资源五年规划编制、实施中存在的问题

1.1规划编制

四轮国土资源规划具有指导意义，因此没有充分考虑规划目标、任务和工程项目的分解和实施。如“十三五”期间，雪龙极点探测、蛟龙海探测等重大项目配套资金不到位，项目尚未开工。同时，规划编制的主体是国土资源相关部门和配套单位，公众参与有待加强。在自然资源治理现代化的背景下，国土资源规划在自然资源治理中迫切需要从崇尚科学理性的技术角色转变为协调不同群体利益的角色。政府不仅要在规划中发挥整体主导作用，更要发挥领导和组织者的作用。

1.2规划实施

我国许多规划普遍存在“重编制、轻实施”的问题。他们通常依靠各级政府和有关部门的职能和上下级权力的划分来实现计划的实施。没有有效的执行机制来促进计划的执行。国土资源规划也不例外。四轮国土资源规划的实施机制主要集中在原国土资源部各司局的任务分工和规划的年度和中期实施评价。规划体系缺乏规划调整机制和规划，制约了规划的实施效果。以规划评价为例，我国在“十一五”期间逐步建立了国土资源规划中期评价体系，相关工作以省为重点，而国土资源规划只是编制国家规划，对规划没有刚性要求省级及以下规划。虽然有22个省份自发编制了国土资源“十三五”规划或相关规划，但由于基础研究、文本大纲、规划成果等规划要素缺乏国家统一的规范和要求，相关省份的规划内容参差不齐，更何况国家规划目标和指标的分解和落实，在一定程度上影响了规划评价的效果。

2自然资源规划的地位和功能

2.1自然资源规划是国土资源规划的延续和升级

在大力推进生态文明建设特别是自然资源部成立的背景下，国土资源的开发和保护迫切需要向自然资源的开发和保护转变。自然资源的内涵与土地资源相似，但土地资源是从国家主权的角度来解读的，其空间载体更强。从范围上看，不仅包括自然资源，还包括道路、水利、港口、机场等基础设施和依附于土地的名胜古迹。自然资源是从人类福祉的角度来解释的，其本质功能更为重要，它反映了自然的实体功能以及自然资源对人类的资产和效用。

从管理的角度看，国土资源管理的范围虽然变化不大，但管理的内涵却有本质的区别。国土资源管理重在国土资源的保障功能，自然资源管理重在自然资源的系统完整性和经济属性。同时，在国土资源管理时期，海洋和测绘是外部机构，相对独立，难以实现统一规划和管理；在自然资源管理时期，海洋和测绘是内部部门，更有利于统一集中管理。

总的来说，自然资源规划是以国土资源规划为基础，以自然资源的资产属性为基础，针对自然资源集中统一管理的核心问题。在运行实施方面，更加注重对自然资源保护开发重大改革、重点任务和重大项目的工作部署，对多因素保护开发管理政策措施的部署。

2.2国家发展规划是自然资源规划和空间规划的统领

国家发展规划是指导，空间规划是基础，专项规划和区域规划是支撑。因此，从内容上看，国家发展规划是空间规划和专项规划的上位规划，是各级各类规划的总体遵循。空间规划是国家发展规划的空间保障，专项规划是国家发展规划在特定领域的细化和实施。自然资源规划作为国家重点专项规划，是指导区域自然资源开发和制定相关政策的重要依据。规划周期方面，国家发展规划和专项规划为短周期规划，总体规划周期为5年，空间规划周期为中长期周期规划，本次规划周期为15年。这也意味着一个规划期的空间规划需要国家发展规划和跨越三个规划期的专项规划，空间规划需要完善规划评价和修订机制，以适应国家发展规划理念的变化。

2.3自然资源规划是国家发展规划在自然资源领域的延伸和细化

随着国家规划体制的完善，自然（土地）资源规划的地位发生了深刻的变化。在进一步推进生态文明建设的背景下，自然资源部编制的五年规划是国土资源规划的深化和拓展。与国土资源相比，自然资源管理更注重对自然资源要素功能的管理。

统筹管理山、河、林、田、湖、草等自然资源要素，实现“全民所有的自然资源资产所有者统一行使责任，统一行使所有土地和空间利用控制及生态保护与恢复的责任”远大于国土资源管理的责任。在把建设生态文明作为中华民族可持续发展的千年规划的背景下，自然资源规划必须树立和实践绿水青山就是金山银山的理念，实行景观、林、田、湖、草系统统筹管理的编制实施。这就决定了规划是“大规划、大监督、大服务”，而整个自然资源治理的推进是规划的灵魂，是系统的、整体的、协同的。

3自然资源规划编制实施建议

3.1强化规划对重大问题的分析

深入研究和探索自然资源开发利用和保护中的经济规律是当务之急。过去的研究主要集中在单要素自然资源与经济的关系上，而现在的研究主要集中在全要素自然资源系统与经济的关系上。对自然资源资产的详细研究。区分自然资源的自然增值和资本增值，加强对自然资源资产和经济属性的研究，加强对自然资源资产的界定，加强对自然资源资产的计量和归属，规范自然资源价值核算方法，研究自然资源市场机制。在分类管理的基础上，注重加强综合管理。在研究过去单因素自然资源利用与管理的基础上，加强自然资源综合管理。加强对自然资源各要素之间关系的研究。根据自然资源的系统性、完整性、有序性、动态性等特点，在分析各种自然资源之间耦合关系的基础上，加强对相互转化、相互依存、相互制约的研究，各种自然资源要素的整合与开发。加强国土空间生态修复与治理机制研究。过去，土地整理的研究已经扩展到景观、森林、农田、湖泊和草地系统的研究。加强自然资源多功能平衡研究。

3.2完善自然资源规划的传导机制

新时期，自然资源管理强调“山、河、林、田、湖、草是生命共同体”。要按照生态系统的完整性、系统性和内在规律，综合考虑自然生态、山与山、地与地下、陆地与海洋、流域上下游等各要素，实行整体保护，系统恢复和综合治理，增强生态系统的循环利用能力，维护生态平衡”，景观、林、田、湖、草都属于自然资源要素的范畴，因此要统筹规划。因此，自然资源作为与经济、社会、生态、环境并列的重要领域或资源之一，应纳入国家重点专项规划管理，全面提升规划地位和水平。要加强自然资源规划的层层传递。在进一步收集、整理、总结和分析省级自然资源规划编制情况、编制成果、主要任务、重大项目和重要政策的基础上，进一步完善自然资源规划体系，实现省级自然资源规划全覆盖。明确省级自然资源规划要求，制定规划程序，召开省级规划培训会，统一规划思路、理念、技术、规格等具体规划要求，细化分解国家自然资源规划的具体指标和重点项目部署。

3.3构建规划实施的长效机制

建议将自然资源规划实施纳入自然资源监管范围，强化规划实施的责任机制和奖惩机制；建立规划动态调整机制，完善规划实施条件，规范动态调整的程序和相关要求，确保规划内容与实际管理的一致性；制定自然资源规划年度计划，落实主要目标、重点任务、重大政策，规划的重大项目和重大改革措施，逐年明确重大项目的财政资金，落实政策，加强对规划的参与，特别是建立地方参与规划编制的相关机制，提高规划的科学性和实施性。

结论

综上所述，自然资源资产管理和土地空间规划越来越受到人们的关注。为了促进二者的协调发展，在做好管理和规划工作的同时，应采取有效的措施来平衡二者的发展，为中国土地资源的合理开发和科学利用打下坚实的基础。

参考文献：

[1]董祚继.统筹自然资源资产管理和自然生态监管体制改革[J].中国土地，2017（12）.

[2]范振林.新时代下国有自然资源资产管理概况[J].国土资源情报，2018（05）.