“供给侧”到“需求侧”改革视角下的耕地与永久基本农田保护研究

“供给侧”到“需求侧”改革视角下的耕地与永久基本农田保护研究

曾凡欢，韩雪，王春晓

湖南省第二测绘院，湖南 长沙 410000

摘要：近年来，随着国际国内形势骤变，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需求和不平衡不充分的发展之间的矛盾，为此国家层面相应的提出由“供给侧”到“需求侧”转变。新时期下，耕地作为我国最为宝贵的资源、永久基本农田更是耕地的精华，如何合理确定农业功能空间，守住优质连片耕地，是确保粮食安全、促进经济高质量发展的重要前提。

关键词：“供给侧”；“需求侧”；耕地与永久基本农田；保护

1研究思路

对研究区域内2015-2018年耕地与永久基本农田的数量、质量及空间布局动态变化进行综合分析，同时从保障粮食安全、经济社会发展与生态安全等多个方面预测未来对耕地的需求量，并通过耕地后备资源、损毁土地复垦等多方面预测挖潜耕地的可供给量，综合比对各类建设对耕地的需求，提出耕地与永久基本农田保护目标；与此同时，结合资源环境承载能与国土空间开发适宜性评价结果、生态保护红线调整优化方案、永久基本农田补划方案及储备区划定情况，提出耕地与基本农田布局优化建议，以期探索出实现耕地资源的生态可持续性、经济可持续性、社会可持续性等对策以及基本农田实行永久保护的监管机制，达到耕地保护与经济社会协同发展。

1.1耕地保有量目标确定：

方法一

基于粮食安全预测的耕地需求量预测方法主要为：依据规划期末（2035年）人口总量、人均粮食需求量推算出粮食总需求量，再结合研究区域粮食单产水平、复种指数和粮作比等因素，即可得到基于粮食安全前提下的研究区域耕地需求量，具体计算公式如下：

，其中：

式中： 为耕地需求量； 为农作物的播种面积之和； 为粮作比； 为复种指数； 为粮食需求量，可依据规划期末人口*人均粮食需求量进行计算； 为粮食单产。

方法二

基于研究区域内2015-2018年耕地数量、质量、布局变化情况，综合分析预测耕地需求量、可供给量，得出至2035年，研究区域可落实耕地数量，具体包括如下情形：

耕地需求量：（1）结合研究区域内产业规划，合理预测至2035年农业产业结构调整涉及耕地规模；（2）以研究区域内2015-2018年建设占用耕地数量情况，合理预测至2035年建设占用耕地规模；（3）根据生态文明建设需求，研究区域新一轮退耕还林工程专项规划，合理确定其生态退耕还林规模。

耕地可供给量：（1）依据《湖南省第三次国土调查技术实施细则》，即可恢复耕地主要为“二调”及年度变更调查的耕地临时种植林木、观赏园艺、速生林木、绿化草地、临时坑塘的，其耕作层未被破坏，通过简单的措施即可恢复耕种，达到耕地标准，通过分析研究区域即可恢复耕地数量及空间布局情况，合理确定即可恢复为耕地的规模；（2）结合研究区域最新一轮耕地后备资源调查成果，在充分考虑各地块实施难易程度，合理确定研究区域耕地后备资源规模；（3）依据研究区域历史遗留损毁和自然灾害损毁土地现状调查评价数据库，在充分评估其恢复耕种可行性基础上，合理确定损毁土地复垦为耕地规模；（4）依据研究区域全域整治规划、“一户一宅”制度实施，在摸清研究区域废弃工矿、空心村数量及布局基础上，合理确定可纳入“增减挂钩”复垦为耕地的规模。

因此，至2035年，研究区域理论上可落实数为：三调耕地数+可供给耕地数-耕地需求数

与此同时，为确保研究区域耕地保有量中的耕地图斑为最优图斑，满足“需求侧”要求，通过将研究区域三调耕地与生态保护红线、城镇开发边界等进行套合分析，并综合考虑各类情形冲突部分，测算情况如下：

（1）研究区域“三调”耕地中处在生态保护红线范围内的规模；

（2）城镇开发边界集中建设区内耕地；

（3）不稳定耕地规模（即三调数据中处在河道、林区等耕地细化调查规模）；

（4）污染耕地规模；

（5）25度以上坡耕地规模；

综合以上各类情形，预测研究区域耕地保有量为：2035年耕地可落实数-（1）-（2）-（3）-（4）-（5）

因此，根据上述论证分析，规划至2035年，研究区域耕地保有量目标确定应不低于基于粮食安全的耕地需求量，亦不突破其预测供需平衡情况后可落实耕地数。

1.2永久基本农田保护目标的确定：

方法一

根据《中华人民共和国土地管理法》，各省、自治区、直辖市划定的永久基本农田一般应占本行政区域内耕地的百分之八十以上，具体比例由国务院根据各省、自治区、直辖市耕地实际情况规定。为此，结合研究区域现行土地利用总体规划确定的永久基本农田保护率，在前文论证确定的耕地保有量基础上，仍沿用其永久基本农田保护率，得出研究区域永久基本农田保护面积。

方法二

基于研究区域现有永久基本农田划定成果，结合规划实施期间，全县永久基本农田占用补划情况，主要是研究区域永久基本农田数据库，对其进行全面梳理，厘清划定不实或不符合划定要求的图斑位置及规模情况；其次依据研究区域历年已开展的高标准基本农田建设情况、耕地连片度及质量等情况，合理划定永久基本农田储备区，确定可划入永久基本农田的图斑位置及规模，最后结合研究区域重大交通、重大产业项目涉及永久基本农田情况，科学合理确定全县永久基本农田保护目标。

综合上述两种测算方法，规划至2035年，研究区域永久基本农田保护面积应既可达到现行土地利用总体规划确定的基本农田保护率，亦可在充分保障重大项目落地后完成永久基本农田保护任务。

2耕地与永久基本农田布局优化

（1）布局优化应在充分落实耕地与永久基本农田保护目标的前提下，对其空间布局进行适当调整，永久基本农田和耕地不能再像以往一样靠边站，又再一次上山、入海、入河，这次要把之前划定不实的请下山、请上岸；

（2）布局优化后的耕地与永久基本农田，为保障其后期有效管护，不得与生态保护红线、城镇开发边界管控要求相冲突；

（3）布局优化后的耕地与永久基本农田，应尽量处在《研究区域资源环境承载力与国土空间开发适宜性评价》（以下简称“双评价”）确定的农业开发适宜性高或中等区域内；

（4）布局优化后的耕地与永久基本农田，其布局应较优化前更加集中连片、平均耕地质量更优。

3保障措施

（1）、科学划定优质耕地区，合理制定管制规则及耕种模式，通过“双评价”成果及“三区三线”划定成果等划定优质耕地区，因地制宜制定对应的管制规则；通过耕地质量等别评定成果及当地农业生产条件等制定符合当地情况的最优耕种模式，实现资源利用的合理有效。

（2）、适时开展全域耕地质量评价工作，坚持科学布点、持续调查、规范评价，打造具有地方特色的耕地质量评价体系，实行耕地质量动态监测和年度更新，摸清耕地地力水平状况，保持耕地质量等别数据的现势性，为优化耕地资源配置提供重要依据，为促进耕地资源可持续发展提供重要支撑，为基本农田保护区划定、耕地数量质量双重管控平台建设、耕地占补平衡评价等提供重要依据和参考。

（3）、动态监管耕地占用与补充的数量、质量、布局情况，建立耕地动态监管机制，运用航测遥感技术、地理信息技术、网络信息技术和定点取样测试技术等开展耕地保护和土地利用动态追踪监测，实时掌握区域内耕地数量、质量以及布局变化情况，并针对耕地保护中存在的问题提出符合实际的对策和建议，为耕地决策服务。

（4）、动态监测县域内永久基本农田保护红线，有效建立预警机制，建立健全永久基本农田“划、建、管、补、护”长效机制，全面落实特殊保护制度。通过各层级自然资源管理机构，建设县、乡（镇）、村四层基本农田动态监测网。各级自然资源与农业农村部门要建立完整有效的举报通道，并联合土地执法督察，加强对基本农田保护状况的监察工作。

参考文献：

[1]吴胜利.永久基本农田保护补偿制度构建研究[J].农村经济,2012(7):71-75.

[2]刘成,赵宝苹,许琴.永久基本农田保护的补偿机制研究[J].安徽农学通报,2012(9):12-14.