黑龙江省养老保险基金穿底问题研究

黑龙江省养老保险基金穿底问题研究

杨楼

首都经济贸易大学 北京 100070

摘要：目前我国多个省份职工基本养老保险基金告急，其中黑龙江省最为严重。造成目前黑龙江职工基本养老金穿底的困局，既有人口老龄化持续加快、转制成本庞大的共性因素，也有老工业基地积聚的产业工人历史包袱沉重、基本养老保险抚养比过低以及森工系统等特有因素。为此，我们从中央和省级两个层面提出相关政策建议。

关键词：养老保险基金；基金穿底；原因探讨；对策研究

我国多个省份企业职工基本养老金告急，其中黑龙江省最为严重，自2016年起养老金累计结余已经穿底。受多种因素的叠加影响，黑龙江省职工养老保险基金穿底问题严重，亟待采取有效措施化解。

一、黑龙江职工养老保险基本情况

黑龙江省于2005年，开展企业职工养老保险省级统筹工作。全省实行“五统一、一垂直”的省级统筹管理办法。“五统一”即统一缴费比例和基数、统一养老保险统筹项目、统一基本养老金计发办法、统一基金管理、统一业务规程和信息系统；“一垂直”即养老保险经办机构实行省级垂直管理。

在财政事权上，在使用中央财政补贴和上级补助资金后，再有养老金缺口由省级财政和同级财政按3∶7 比例分担。从基金收支情况来看，职工养老保险基金已经穿底，2016 年出现当期与滚存结余双赤字，成为全国首个职工养老保险基金被花光的省份，可持续性面临严峻挑战。

二、黑龙江养老保险基金穿底原因分析

（一）人口老龄化加速，退休人员急剧增加

自2014 年起，黑龙江省人口老龄化程度一直高于全国平均水平，且呈现持续加速态势。2017年全国60 岁占全国总人口的17.3%，而黑龙江省60岁及以上老年人口占全省总人口的18.8%，比全国平均水平高1.5%。持续加速的人口老龄化，造成退休人员急剧增加，再加上缴费人员增加有限，使基本养老金收支缺口不断加大。

（二）转制成本高，隐性负担巨大

黑龙江省制度转轨时“老人”并没有参加城镇职工养老保险，但却享受了养老保险转制后的退休金。在1997年建立养老保险制度时，黑龙江省一次性纳入养老保险范围的企业职工达435万人，这部分人在养老保险制度建立前的工龄均视同缴费年限，计发的待遇部分由统筹基金负担，这也是导致基金缺口不断加大的一个重要原因。

（三）老工业基地职工历史包袱沉重

在东三省老工业基地建设期间，黑龙江省聚集了大量产业工人，仅1950 年至1979 年的30年间，净迁入人口高达760 余万人，占全省新增人口的三分之一。上述人员目前大多都已陆续达到退休年龄，形成了领取基本养老金代际高峰。截至2017 年底，已使用统筹基金累计承担缺口资金525亿元。

（四）人口外流严重，基本养老金不堪负重

第五次、第六次全国人口普查数据显示，东北的人口流失已达400 万人，而黑龙江省人口流失现象在东北三省中最为严重。2016 年黑龙江省已参保劳动力流出21万人，流入4万人，净流出17万人。过低的企业职工基本养老保险抚养比，是导致黑龙江省养老金出现缺口的主要原因。

（五）农垦系统、森工系统存在较大的养老金缺口

从农垦系统来看，2005年农垦系统纳入省级统筹管理以后，由于农垦系统参保缴费人员增幅低、离退休人员增速较快、缴费工资基数较低等特殊原因，从2006 年开始农垦系统出现养老金缺口，并且呈现逐年加大趋势。

其次森工系统，黑龙江森工林区从2005 年起实施天然林资源保护工程，逐年调减木材产量，导致该省森工系统养老保险遇到了较大困难。由于森工系统实际缴费工资低，再加上森工系统参保人员结构严重老化等原因，致使森工系统养老金缺口越来越大，也加大了全省基本养老金统筹基金负担。

三、应对黑龙江职工养老保险基金穿底的政策建议

（一）以制度改革为突破口，从根本上解决养老金穿底问题。

当前中央调剂制度规定，中央调剂基金按照各省份职工平均工资的90%和在职应参保人数作为计算上解额的基数，上解比例从3%起步并逐步提高。这种调剂程度从黑龙江省的情况看，只能解决一小部分养老金缺口问题，剩余缺口黑龙江省自身财力无法承担。因此，建议加快提高中央调剂金上解比例，可以考虑每年提高2个百分点，确保像黑龙江省实现养老金按时足额发放。

（二）针对性地给予政策倾斜

从目前黑龙江省职工养老金穿底的形成原因看，很大程度上是特殊的历史原因造成的，应由国家给予特殊的政策予以解决。

一是在中央调剂制度中引入风险准备金制度。建议在各省上解的中央调剂金总额中留出不少于15%的再调剂风险准备金，用于解决如黑龙江省一样抚养比过低、养老金缺口较大，在使用中央调剂金后仍有一定缺口的问题。

二是提高黑龙江省职工养老金待遇调整中央财政补助力度。中央财政对黑龙江省的补助比例为40%，余下60%由黑龙江省养老保险基金自行负担，这逐年加大了黑龙江省统筹基金的支出压力。因此建议国家给予黑龙江省特殊支持政策，将调整待遇补助比例由现行的40%适当给予提高，消除待遇调整对养老基金缺口的影响。

三是对那些因国家相关政策调整造成的黑龙江省职工养老金缺口给予专项政策性补助。建议对由黑龙江省统筹基金已累计承担的农垦与森工系统职工养老保险缺口，适当给予专项政策性补助。

（三）激发黑龙江省经济活力，极力吸引和留住劳动力

如前所述，导致黑龙江省养老金出现缺口继而穿底的主体原因，是人口外流严重特别是劳动力人口外流。应加大改革的力度，创造更好的用人环境和用人氛围，让人才不仅能引得来还能留得住。具体可根据不同类型人才的特点，聚焦技术人才、科技创新人才、大学生人才和企业管理人才等，实施分类引导策略，为人才提供施展才华的事业平台，盘活人才存量，积极扩大人才增量。

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