宅基地权属、确权登记及审批管理政策对策

宅基地权属、确权登记及审批管理政策对策

林雨

身份证号： 450621197305050***

摘要：农村宅基地管理工作政策性强、牵涉面广、社会关注度高，各级政府要高度重视、相关部门要认真履职，建立健全省级指导、市县主导、乡镇主责、村级主体的农村宅基地管理机制，保持宅基地管理工作的整体性、系统性、连续性，实现村民“户有所居”、土地集约利用、妥善化解矛盾、严防违法行为，为农村稳定发展夯实基础。本文中分析揭示宅基地管理与利用存在问题，探析宅基地确权登记与管理政策建议，有利于实现宅基地节约集约与公平利用，完善宅基地管理制度。

关键词：宅基地；权属状况；问题；管理政策

引言

宅基地是保障农民安居乐业和农村社会稳定的重要基础。加强宅基地管理，对于保护农民权益、推进美丽乡村建设和实施乡村振兴战略具有十分重要的意义。

自党的十九大以来，国家出台一系列政策推动农村宅基地管理制度改革；自然资源部办公厅也下发加强村庄规划促进乡村振兴的指导文件，强调编制“多规合一”的实用性村庄规划，合理确定宅基地规模和建设范围。截至2019年11月，全国2873个县级调查单元的初始调查成果已全部完成，形成了较为完善的宅基地权属详查数据。因此，如何运用宅基地详查数据，通过数据挖掘分析揭示宅基地权属与利用存在问题，探析宅基地确权登记与管理政策建议，对实现宅基地节约集约与公平利用，完善宅基地管理制度具有重要意义。

1宅基地管理基本原则

1.1法治与自治相结合

宅基地管理利用应遵循《土地管理法》《物权法》《担保法》等基本规定，做到法治与自治相结合。在法律政策框架内，属于宅基地集体所有权范畴的，应当充分发挥集体经济组织和村民自治的作用。

1.2公平与效率相结合

在“户有所居”得到充分保障的前提下，应兼顾公平与效率，通过引入市场化机制，促进宅基地节约集约利用和耕地保护，增加农民财产性收入、增强农民获得感。

1.3政府引导与市场机制相结合

宅基地管理与利用，既要发挥市场在配置资源中的决定性作用，又要发挥好政府的作用，使两者有机统一、相互补充。在法律法规限定的交易规则框架内，通过引导企业和社会组织有序参与流转，促进闲置宅基地和农房盘活利用。

1.4顶层设计与因地制宜相结合

宅基地管理利用，应以法律法规为基本遵循，注重省级层面的政策设计与地方实际相结合，充分尊重基层的积极性与创造性。在省级层面，主要提出原则性规定与指导性意见，而具体标准、细则应当交由各地制定差异化的政策。

1.5稳定与放活相结合

户有所居是宅基地的首要功能，一方面，要切实保障农户的宅基地资格权，维护农村社会组织结构及土地占有关系的稳定性；另一方面，应打破宅基地流转的体制机制障碍，适度放活宅基地使用权，显化宅基地财产价值，增加农民财产性收入。

2宅基地管理中存在部分问题

2.1宅基地权能不完整

实地调研发现，目前仍存在农村集体经济组织和农民的宅基地权能不完整，权利行使不充分，亟须扩权赋能。一是宅基地集体所有权尚未得到充分落实，集体经济组织对宅基地的规划利用权、监督管理权和回收权在许多地区未予明确。二是各地对宅基地资格权的界定标准差异较大，缺乏明确的政策规范。三是农户宅基地用益物权尚未得到充分实现，部分地区不允许农户对农房进行翻建改建。

2.2宅基地和农房确权登记有待加强

据某省自然资源厅提供的数据，目前该基本完成农村宅基地使用权确权登记颁证工作，全省宅基地已登记发证宗地数占应登记发证宗地数的90%以上。入户调查发现，85%的农户拥有宅基地使用权证，77.3%的农户拥有房屋所有权证。部分地区存在只登记、未发证的情况，宅基地历史遗留问题未能得到妥善解决。

2.3宅基地管理法治化水平有待提高

从中央到地方，农村宅基地方面的法制建设已经严重滞后于实践。基层执法力量不足也是一直困扰宅基地管理的突出问题，“三到场”落实不到位，一户多宅、超占超建、未批先建等问题屡见不鲜。法治、自治在宅基地管理上运用的边界不清。宅基地管理职能划归农业农村部门后，基层管理和执法力量薄弱的问题将更加突出。

3宅基地确权登记与审批管理政策建议

3.1完善宅基地确权登记要求

建立一人一宅和全员登记的宅基地登记制度。当前宅基地登记采用按户登记的管理方式，规定一户仅能登记一处宅基地。按户登记管理不利于对权利主体的界定和户内成员多宅的控制。建议建立以人登记方式，且一人一处宅基地，并将审批登记只记载户主的模式转变为记载户内全部成员。该方式有利于权属明晰，明确成员范围，以满足调查登记确定申请人的需要，且可避免未来分户、继承时，因户内成员权利主体不清产生的矛盾；有利于控制重复审批、一户多宅等情况。

建立宅基地及房屋合法占有与超占超建分级登记制度。宅基地超占、房屋超占超建是当前宅基地管理最普遍的问题，解决办法应从登记制度先行入手。可对宅基地面积超占、房屋超占与超建尝试分级登记，为对接宅基地有偿使用制度奠定基础。此外，部分宅基地实际审批与建设管理中规划选址、开工查验、竣工验收环节未对宅基地界址进行精确控制，而是通过模糊四至与相邻关系进行约束，导致宅基地既存在面积超占，又存在范围超占等不合法问题，也应予以分类明确。

建立宅基地确权与登记注销协同处理制度。一户多宅大多由于迁新建新不拆旧、分户建新不注销、因规划调整等集中搬迁到社区楼房或异地建房等导致。特别是分户过程中，原有宅基地常无法实现人走地（房）退，反而新增一宗相当规模的宅基地，导致宅基地严重超占违建。为此，可根据相关法规和协议，规定注销原宅基地使用权后方可办理确权登记的协同制度。

3.2创建新型宅基地主体资格基准与房屋建设审批管理制度

实行宅基地以户管理向以人管理的新型产权管理模式转变。宅基地的户管理模式是导致户宅合法性问题的根本原因。宅基地的申请、利用与管理都是以户籍户为单位进行的，国家及各级法律法规也一直强调以户论宅。但以户论宅存在四大问题：一是宅基地主体“户”内涵在法律上并无清晰界定。如有的指在同一户口簿上的人员，有的指农村自然户即具有亲属关系的居住生活在一起的自然人，有的指农村承包经营户；二是以户论宅容易造成寻租。有些家庭孩子年满 18 周岁就分户申请宅基地，有些家庭为了申请更多的宅基地假离婚等等；三是农户户内成员因为婚嫁丧娶等动态变化，使得以户为单位存在权利主体成员存在较大的不确定性，与房地产统一登记中要求明晰的权利主体的规定不符，容易产生户宅不均、管理对象不清等问题；四是城镇化和户籍制度改革已经使越来越多的农村进城人口落户城市，若还是以户论宅实施宅基地管理，会造成人均宅基地资源利用严重不公和粗放，不利于资源的有效管理。因此，建议衔接以人登记，实行从以户管理向以人管理的新型产权管理模式转变。

实行宅基地政府审批向政府集体联合审批的治理模式转变。政府单一审批的模式已不符合宅基地多主体治理的趋势。从国家制度导向来看，2019年发布的《中华人民共和国土地管理法（修正案）》（征求意见稿）中也已将宅基地申请的审批权主体从“县级人民政府批准”改为“由乡（镇）人民政府审核批准”。承接此政策，应建立政府总量控制与集体自治联合审批制度，宅基地新增面积审批交由村民集体组织内部自行决定，政府则仅在确权调查基础上确定总体宅基地下放指标，并起外部监督作用。此外，确权调查结果应先在村内公示，实现公开透明。这样不仅符合村民集体组织自治的要求，也能避免政府过度干涉而出现官民对峙的现象。

3.3建立宅基地有偿使用、退出与流转机制

在宅基地与房屋面积超占超建严重，且空间上难以分割退出的情形下，为了确保宅基地集约利用，维护宅基地公平配置，必须建立宅基地有偿使用机制，对超占面积按照分段累进收费，制定宅基地超占分段累进有偿使用制度和分段累进有偿退出制度，惩罚超占行为，扩宽闲置、超占宅基地的流转和退出。这种奖罚制度的双重激励，既不会损害农民的合法权益，也可有效抑制扩占扩建等违法行为，有利于实现农村居民点的减量化。

建立有效解决宅基地继承赠与形成的一户多宅退出流转机制。法律对于宅基地继承人身份尚未有明确规定，造成与宅基地管理相关规定有所冲突。根据《物权法》，房屋是公民的合法财产，在公民死亡时可以作为遗产继承，因此宅基地上房屋连带其上土地使用权也可被继承。2011年，国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》指出，因继承房屋占用宅基地的，可以对其进行集体土地使用权的确权登记。但该文件既没有做出该继承人必须是本集体组织成员的规定，也没有明确是否可以一户多宅。因此，会出现宅基地主体为非本集体经济组织成员，或为城镇户籍人员，或造成一户多宅现象，从而与既有一些政策规定矛盾，同时带来资源利用的粗放与不公平。因此，应尽快建立继承赠与形成宅基地的有偿收回机制，实现宅基地集约与公平利用。

4结束语

宅基地利用管理中，政府要制定完善宅基地管理政策规定和制度办法，组织协调职能部门、乡镇政府、村级组织依法依规履责，统筹机构设置、人员配备、经费安排，加强对乡镇审批宅基地监管，防止土地占用失控，确保农村社会稳定。同时，对全国各地区宅基地特征和问题进行探究，进一步揭示不同空间尺度宅基地权属与利用状况，深化宅基地确权登记与管理政策及制度创新，为不同地区村庄规划编制与实施提供针对性参考，为实现我国乡村振兴战略提供科学依据。

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