浅议《 PPP项目绩效管理操作指引》

浅议《 PPP项目绩效管理操作指引》

何旭

陕西建工第八 建设集团有限公司 陕西西安 710068

PPP作为政府和社会资本的合作模式，可以有效拉动社会投资、降低公共基础设施建设成本，早已成为公共基础设施项目运营的常规模式。财政部发布的《政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引》，有效规范了PPP项目的全生命周期绩效管理，全面提高了公共服务供给质量，提升了效率，对保障各方利益意义重大。

一、背景深厚，意义重大。一是《操作指引》出台之背景。《操作指引》出台绝非偶然，而是有着深厚的背景，因为PPP其本质就是以市场化办法实现公益性。其中有两个关键环节至关重要，首先是必须做好政府PPP项目的设计、发包与监管；再就是项目实施方的参与、施工与费用的补偿必须处理，这两个环节其关键之处就在于绩效。PPP推出之后，主要是更加关注项目设计和实施层面，但在绩效管理却没有统一标准。从而导致各级地方政府以委托方身份在选择、管理、考核社会资本时缺乏依据，有时候，反而会在一定程度上增加地方政府隐性债务风险。对于已落地的PPP项目而言，能否做好绩效管理工作，直接影响到甚至是决定了项目公司能够获得的政府付费比例和金额，指引出台前，关于绩效管理指标如何设定，业界意见不统一、各部门和机构分歧也较大。二是《操作指引》出台之意义。基于此背景，政府、社会资本皆可以《操作指引》为依据，不但可以稳定各方的制度，推进PPP项目的平稳健康发展，降低纠纷解决成本，而且能够释放社会资本巨大的潜力，使各地的重大项目能够与社会资本有机结合，起到公益性、高效增长兼顾的作用，《操作指引》在长远方面具有相当的制度意义。该指引出台，既填补了空白，又对绩效管理有很强的指导性意义。加强PPP信息公开和绩效管理，在提高政府信用、优化营商环境、提升经济效率、加强社会监督等方面发挥着重要作用，对于PPP项目用好资金，提高经济社会效益意义重大。

二、影响重大，亮点多多。一是《操作指引》产生的巨大影响。毫无疑问，不论是新基建还是老基建，都将会受到《操作指引》的影响。在老基建方面，项目前期准备工作基本上都由政府承担，如果政府没有足够的专业能力，由政府参与或独立完成的前期工作，就会漏洞百出，低效拖沓。以智能服务为特色的“新基建”PPP项目，既可以在传统的大型公共基础设施建设领域发挥重要作用，也能在公共产品、公共服务、准公共事业等领域占据显著优势。而《操作指引》则改变了这种现象，对以绩效管理为框架的“新基建”的评估更加明确，项目周期相对缩短，可有效激发社会资本的参与热情，充分提升绩效评估能效。二是《操作指引》存在的诸多亮点。《操作指引》要求绩效评估覆盖PPP项目的全生命周期，文件明确规定，PPP项目绩效管理是指在PPP项目全生命周期开展的绩效目标和指标管理、绩效监控、绩效评价及结果应用等项目管理活动。绩效评估将包含中间绩效目标和最终绩效目标、总体绩效目标和年度绩效目标等系列目标，覆盖项目全过程以及事后评价。不仅如此，绩效目标的内容和绩效评价指标体系的规定也比较详尽，《操作指引》明确PPP项目绩效指标体系由绩效指标、指标解释、指标权重、数据来源、评价标准与评分方法构成对于绩效指标体系的设立和规范，是《操作指引》的核心内容之一。《操作指引》第二十六条关于项目信息公开并建设信息及时更新的PPP项目综合平台的要求，极为重要。如果做不到这一基本要求，PPP项目的公共性就会丧失。注重公开，接受监督，既是PPP项目健康成长的基础，也是项目绩效管理的重点。《操作指引》对考核力求量化，PPP项目的绩效目标应从产出、效果、管理等方面进行细化，尽量进行定量表述；不能以量化形式表述的，可采用定性表述，但应具有可衡量性。目前正在实施的PPP项目，确有一部分绩效管理目标不清晰、考核指标不具体、职责分工不明确、具体方案缺乏可操作性、公众等相关方参与不足等问题发生，影响了PPP的实施效果。力求量化，就是在管理、考核的过程中，形成相关方有共识的绩效标准，减少主观化，减少不合理的自由裁量空间。另一个亮点是实行全面按效付费制度。PPP管理早期实施方案有绩效考核设计，但考核结果未与付费挂钩，导致考核缺乏约束力，《操作指引》明确要求“完全挂钩”，使绩效成为付费最重要的标准，从而倒逼PPP项目的规范运作，提升项目的实施效果。

三、直面问题，提出建议

（一）《操作指引》落地执行中可能遇到的问题。一是项目绩效监控。《操作指引》规定项目公司负责日常绩效监控。实践中多会碰到绩效指标结果来源于前端的项目前期决策，前期准备阶段也需要监控。二是进行考核评价。根据以往PPP有关政策文件，PPP项目要根据付费周期进行考核，考核结果与付费挂钩，而《操作指引》中只明确了项目“评价”的概念，在执行中易出现无所适从。比如，建筑行业的PPP项目，许多项目采用按月、按季付费的机制，这种考核支付方式与《操作指引》明确的绩效评价原则相冲突。三是绩效评价的触发条件。第十八条第二款，结合PPP项目实施进度及按效付费的需要确定绩效评价时点。原则上项目建设期应结合竣工验收开展一次绩效评价，分期建设的项目应当结合各期子项目竣工验收开展绩效评价；项目运营期每年度应至少开展一次绩效评价，每3-5年应结合年度绩效评价情况对项目开展中期评估；移交完成后应开展一次后评价。实践中，项目执行阶段的“条件触发需求评价”时常发生，有些会直接或间接影响绩效。

四是《操作指引》的范围则覆盖全部PPP项目，对于使用者付费PPP项目不使用政府预算也要开展年度绩效评价，执行中会有偏差。五是按效付费问题。PPP合同中均会明确项目公司的细化责任，有主管部门根据付费时点定期对项目公司考核监管形成N项考核指标，。《操作指引》要求每年对所有PPP项目进行一次评价，且对应付费，评价对象与指标和考核对象与指标关注点有差异，操作中有困难。六是《操作指引》没有规定到位的地方如何解决，现实操作中可能存有遗漏地带。

（二）《操作指引》在落地执行中的相关建议。一是在评价时特别是建设期评价和中期评估或后评价时，加入前期的监控指标，以便全方位评价项目效果与效益。二是在实践中可遵从现有的考核支付方式，但完成年度绩效评价后应根据评价结果对全年支付数额进行统一平衡，并进行整改提高。三是将调整衔接的触发条件纳入绩效管理内容，其评价目标和指标根据评价需求届时商定，一事一议。四是每年进行绩效评价，出具绩效评价报告，以此为基础填报自评表，多数工作合二为一，以便节约资源，提高评价效率。五是评价主体认真研究设定指标，力求考核与评价统一，以评价覆盖考核。六是要本着遵规守法、实事求是、科学实用的原则，一事一议商讨解决，商请第三方机构同时协助。

（三）建筑企业项目全生命周期绩效管理建议。一是要加强学习提认识，高度重视绩效管理工作，将指引吃透，理顺相关程序；二是要加强沟通巧引导，绩效考核与管理工作，既关系到项目实施机构，又涉及项目行业主管部门，还要接受财政部门的指导、评价，甚至要引入独立的第三方机构进行评价，项目公司在这个过程中，要主动沟通、积极作为；三是要周密筹划早调度，以PPP项目大合同中关于绩效考核约定为纲，尽早安排各部门进行分工协作，尤其是要结合项目竣工验收，做好迎接建设期末的绩效考核和评价工作，为后续进入运营期接受每年度的绩效考核打下坚实基础。

总之，花钱必须要问成效，低效无效则必须要问责，无论钱来源于政府还是企业，施工企业都必须树立绩效观念，让责任、法规、物有所值贯穿项目管理始终，以提升社会投入产出效率，推动经济可持续良性发展，这就是《操作指引》带给我们的最大启示。

作者简介：何旭（1988.4—），男（汉族），河北任丘人；陕西建工第八建设集团有限公司党政办公室秘书，政工师，研究生学历，法学硕士，研究方向：执政党建设、领导科学和企业管理。