新时代国土空间规划创新

新时代国土空间规划创新

刘传兴

巨野县国土资源局山东省菏泽市274900

摘要：国土空间规划是进行国土空间资源开发，优化国土资源配置，调节经济发展的重要手段。本次概述了国土空间规划的含义，并分析了现行空间规划体系中存在的问题，继而提出在“多规合一”的基础上，空间规划体系的创新之路，为开展国土空间规划工作提供参考。

关键词：国土空间规划；问题；“多规合一”

1引言

十九大报告提出“建设美丽中国”，而要想达到这个目标，需要对我国的国土空间进行统一规划，合理布局，统筹不同地区的发展，逐渐形成各具特色的区域发展格局。基于这个情况，我们提出了“多规合一”的国土空间规划体系，科学利用丰富的空间规划资源和数据，以及近几年的地理国情普查结果和监测方法，对国土空间进行开发适宜性评价，同时分析资源环境承载能力，然后按照具体的功能区域划分，构建覆盖全国地区的，统筹城乡一体化发展，功能清晰的空间规划体系，对国土空间规划工作进行创新。

2现行空间规划体系中存在的问题

2.1总体比较复杂，缺乏效率

因为我国的空间规划体系包括国家、省、市县三个层面，各类空间规划由不同的部门管理，各个部门一般只关注自身管辖范围内的主导规划类型的体系建设，对于其他层次和类别的空间规划关注较少。还有就是每一个规划体系之中，是由不同层次和不同深度的规划类型组成的，这就使得随着时间的流逝，空间规划体系逐渐复杂和庞大。

2.2整体发展不均衡，层次不清晰

除了对于土地的利用规划是整体性规划，由国家统筹管理以外，其他规划都有着上下级之分，而且上级规划对下级规划的控制力度比较弱，指导性也不强，没有什么实际意义。比如说在进行城乡规划时，城镇规划体系对于下级，即城市（镇）的规划的约束性就不高，而且城市（镇）的规划对于控制性详细规划的约束程度也不高，生态环境保护规划对于下一级生态环境保护规划的约束性和指导性都较弱。这就使得很多基层地区，就是这些下级规划地区，不能完全按照上级规划策略进行，而是按照自己的想法进行规划。很明显的例子就是，省级对于生态环境保护规划的要求很高，具体的污染防治、节能减排等工作要求十分详细，但到了地方上，很少有企业或地方政府按照这个规划开展工作，更多的是为了追求经济效益，这就是所谓的“上有政策，下有对策”。

2.3不同规划之间协同性差，部门色彩较浓

在法律意义上讲，所有规划种类都归属政府进行编制，但在具体实施时，因为很多规划的专业性很强，因此需要有专门的部门组织进行编制和安排。这样一来，就导致在进行不同规划时，存在很大的部门色彩，掺杂着涉及到的相关部门的利益。而各个部门之间为了各自的利益，无法开展有效的合作，使得各类规划之间的协同性较差。特别是在涉及到部门的核心利益时，出现利益之间的冲突，部门之间很难开展有效的协调机制。而缺乏有效的协调工作，就意味着在进行规划时，规划的数据基础、范围和期限各不相同，规划的核心内容和工作方法也各不相同，这就给空间规划工作增加了难度。

2.4法制化和规范化程度不高，实施机制有待完善

主要是因为规划体系的种类繁多，内容复杂，相关的法制化建设还不完善，存在很多漏洞和不足，对于规划的编制和管理的规范性较差，先有的法律法规的内容不足以为空间规划体系的建设提供足够的法律支撑和依据。就当前来看，我国的空间规划类型一般都是编制、实施和监督的三位一体结构，而没有科学和民主的制约机制和决策机制，也没有公众参与机制，公民的参与度不足。还有一点就是规划的实施途径和手段比较单一，对于政府的行政权力的依赖程度较深，这不利于市场经济环境下空间规划的发展。

3空间规划“多规合一”的创新之路

3.1建立信息化空间数据平台

当前，我国的土地利用总体规划是实行的国家、省、市、县、乡五级规划体系，对于建设用地、农用地、其他土地均进行了土地用途区、空间管制区的划分，借助GIS平台建立的空间数据库拥有多尺度、可叠加、精确的特点。因此，进行“多规合一”的空间规划可以选用第二次全国土地调查的最新土地利用现状数据为基础，以地理国情数据为辅助，统一“多规”包含的空间数据坐标及其精度，形成统一的空间数据体系与规划管理信息平台。与此同时，要同步建设交叉大数据融合，可共享和联通的全国统一空间规划数据库，落实包含建设用地、农林、水源、交通、市政等在内的多个规划层，形成空间规划“一张图”。借助互联网技术，实现行业数据共享机制，集成不同行政层级、行业空间规划数据库、模型库、专家知识库等，建立大数据云平台，为空间规划的分析、协调和决策提供数据支撑。

3.2明确空间规划的底线和管理

“多规合一”空间规划注重在资源生态环境可承载的范围内，进行国土空间的规划发展。因此在规划时需要严格划定永久基本农田红线、生态保护红线与城市开发边界，明确设定空间规划的“三条”底线，推进生态用地和基本农田保护；把总体发展战略和空间布局、空间管控相结合，优化城镇、农业、生态三类空间；构建集激励与约束、常态与动态等于一体的管理模式：一是对于空间规划中的重大关键性指标，坚持自上而下严格控制，切实维护国家区域的整体与长远利益；二是整合执法队伍，加强执法力度，严格追究违法行为；三是将底线管控成效纳入地方政府政绩考核，对领导干部实行底线资源审计；四是发挥市场作用，建构底线资源保护补偿机制。

3.3重视规划落实

在“多规合一”空间规划中，可以将空间分成允许利用、有条件利用、限制利用和禁止利用四种，融合差别化空间管理理念，规定各区的用途管制规则，以此来管理空间利用，实现市场经济条件下规划预测不确定性所需要的弹性和灵活性；以国土综合整治为实施重点，从落实并优化空间规划战略出发，推进国土综合整治的改变：定位-“高位统筹”，理念-“四位一体”，阶段-“永续发展”，核心-“以人为本”，目标-“优化三生”，对象-“要素综合”，范畴-“全域协同”，模式-“差别整治”，路径-“上下结合”，资金-“多元共投”。

3.4建立国土空间规划保障机制

为确保空间规划的权威性和有效性，亟需积极推进相关立法工作，制定空间规划体系的基本法，从法律层面上明确空间规划的地位作用，严格界定空间开发的战略目标、调控重点、配套政策以及空间规划体系的类型组成、功能定位、管理机制等重要内容。要积极做好配套法律与行政法规体系的完善，根据国土空间规划法基本法，修改完善《土地管理法》、《城乡规划法》等相关法条，从而升级国家治理体系、强化国家治理能力。制定与空间规划体系和管理相契合的行政法规体系，涵盖规划编制、规划执行、规划冲突协调、规划监督检查等内容在内，促进“多规合一”空间规划系统、规范和科学的有效落实。

4结语

当前我国的国土资源开发面临着诸多困境，包括发展理念、发展方式、管理体制等都是影响国土资源开发的因素，但总的来讲，是空间规划体系存在不足。这就意味着在新时期，国家需要重视国土空间规划的创新，结合新时代的特点，借助新技术，形成“多规合一”的国土空间规划体系，并在此基础上进行创新和优化，实施更贴合实际和保证未来发展的空间规划体系。

参考文献：

[1]张晓玲,赵雲泰,贾克敏.我国国土空间规划的历程与思考[J].中国土地,2017,(01):15-18.

[2]孙雪东,杨昔.空间规划体系的改革创新[J].中国土地,2016,(06):16-19.