中国户籍制度改革路径分析

中国户籍制度改革路径分析

张亚贞

张亚贞/郑州经贸职业学院

【摘要】随着我国市场经济的发展，户籍制度逐渐暴露出了弊端，户籍制度改革被推到风头浪尖。本文通过分析认为户籍制度改革要在中央政府的主导下，在完善土地制度改革、宅基地改革、社会保障体系、加快城镇化建设、社会主义新农村建设等前提下，让户籍制度改革自然水到渠成，就户籍制度改革而改革意义不大。

【关键词】户籍制度；改革；制度完善

一、我国户籍制度的建立及其弊端

（一）我国户籍制度的建立

我国户籍制度的建立有其历史背景，在新中国成立之初，我国的户籍管理相对比较宽松，人口的自由迁徙也是比较容易的。后来国家实行优先发展重工业的战略计划，让农业为工业的发展提供原材料和积累资金，不得不将农民限定在农村从事农业生产；另外，在20世纪50年代，由于城镇职工享受相对优厚的生活待遇、国家企业大规模招工、一些天灾等原因导致大量农村人口盲目流入城市，给城市建设和城市居民生活以及社会管理带来很多困难，同时也使农业生产受到很大影响。1958年国家出台了《中华人民共和国户口登记条例》，我国开始对人口流动实行严格限制和政府管制。标志着我国户籍制度的确立。

现行的户籍制度是计划经济的产物，在其产生的特定历史时期，对经济发展和社会安定有着重要的作用。但是随着市场经济的发展，户籍制度越来越显示出弊端。

（二）我国户籍制度的弊端

1、阻碍了人口的自由迁移。现行户籍制度将人口分为城市和农村，并严格划分城乡界限，为城乡间劳动力和资本的自由流动设置了一道屏障。农村大量剩余劳动力不能有效向城市转移，一些进城的农民工在城市遭受就业歧视，农民即使进城打工多年，仍不能享受同城市居民在就业、医疗、教育、社保方面同等的权利，很难真正融入城市生活，这样既不利于土地资源的优化配置和农业现代化生产的实现，同时阻碍了人口城市化进程，造成我国城市化水平严重滞后于工业化。

2、造成了社会的不公。现行的户籍制度把城市和农村严格地分裂开来，造成了城乡的分割局面，强化了二元社会结构，城市几乎集中和垄断了全部工商业，而占人口多数的农民却被限制在有限的耕地上；城市聚集了几乎所有的先进技术，而农村却发展缓慢。不仅如此，户籍制度还被附加了过多的权利，演变成与户口性质和登记地相挂钩的权利界定和利益分配制度。据国务院发展研究中心课题组调查，目前与户籍挂钩的个人权利达20多项，涉及政治权利、就业权利、教育权利、社会保障、计划生育等各个方面，其他还包括义务兵退役安置政策和标准、交通事故人身损害赔偿等。而这些制度带有明显的不公平性。这种二元社会结构对农民的利益构成了极大的伤害，城市人口在物质和精神上明显优越于农村人口。孙小民《我国户籍制度改革的原则及路径选择》。

二、中央和地方政府关于户籍制度改革的尝试

改革开放以来，户籍制度改革一直没有止步，中央政府和地方政府不断进行着户籍制度改革的尝试。

（一）户籍制度改革的政策支持

1978年以后，随着我国由计划经济体制向市场经济体制的转型，户籍制度管理逐渐松动。1985年9月,全国人大常委会颁布实施《中华人民共和国居民身份证条例》,规定凡16岁以上的中华人民共和国公民,均须申领居民身份证,为人口管理的现代化打下了基础。1992年8月,公安部发出通知,决定在小城镇、经济特区、经济开发区、高新技术产业开发区实行当地有效城镇户口制度,以解决要求进入城镇落户的农民过多与全国统一的计划进城指标过少之间的矛盾。1997年6月,国务院批转公安部《关于小城镇户籍管理制度改革的试点方案》。根据此方案,已在小城镇就业、居住,并符合一定条件的农村人口,可以在小城镇办理城镇常住户口。1998年8月,国务院批转公安部《关于当前户籍管理中几个突出问题的意见》,主要规定:实行婴儿落户随父随母志愿的政策;放宽解决夫妻分居问题的户口政策;投靠子女的老人可以在城市落户;在城市投资、兴办实业、购买商品房的公民及其共同居住的直系亲属,符合一定条件可以落户。2001年3月30日国务院批转公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》,小城镇户籍制度改革全面推进。2011年初国务院办公厅发布《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》，通知指出，要继续探索建立城乡统一的户口登记制度，逐步实行暂住人口居住证制度。2011年10月29日，十一届全国人大常委会第二十三次会议通过了关于修改居民身份证法的决定，规定公民申请领取、换领、补领居民身份证应当登记指纹信息。

从中央关于户籍制度改革的政策来看，我国户籍制度的改革经历了一个不断探索的艰辛过程，80年代的中央主导、地方执行，90年代的地方探索、中央默认，90年代末期以来的中央指导、地方因地制宜推行。尽管改革取得了很多成绩，但户籍制度改革的任务仍然没有完成。王文录郁利燕《走向一元化：我国户籍制度深化改革构想》。

（二）关于户籍制度改革的尝试

有了中央政策的支持，各地大中小城市相继进行了系列户籍制度改革的尝试。这些尝试有的取得了突破，有的以失败而告终。2010年11月16日，作为“全国统筹城乡综合配套改革试验区”的成都市宣布推出《关于全域成都城乡统一户籍实现居民自由迁徙的意见》。按照文件要求，成都市将建立户口登记地与实际居住地统一的户籍管理制度、统一就业失业登记、完善就业援助制度、进一步完善城乡统一的社会保险制度、建立分区域统一的城乡住房保障体系、分区域统一城乡“三无”人员供养标准和低保标准、建立城乡统一的计划生育政策、实现义务教育公平化、统一中职学生资助政策、城乡居民在户籍所在地享有平等的政治权利和民主管理权利、实行统一的退役士兵安置补偿和城乡义务兵家庭优待政策、市外人员人户享受与本地居民同等的待遇。此次户籍制度改革在力度和范围上都是前所未有的，突破了户籍制度改革仅仅局限于落户门槛上，着手于实现城乡统一公共服务、社会保障体系和户籍管理制度。2003年8月21日，郑州市政府出台了《郑州市人民政府关于户籍管理制度改革的通知》，通知取消现行“农业户口”、“暂住户口”、“小城镇户口”、“非农业户口”二元户口性质。实行“一元制”户口管理模式，统称为“郑州居民户”。然而，政策执行的效果却没有预想中的好，所带来的问题让郑州市政府措手不及。由于人口的迅速增加致使城市交通拥挤、教育资源急剧紧张、社会保障部门压力增大、城市治安压力增大，郑州市公安部门规范了户籍办理的程序，暂停了户籍制度改革。

经过几十年的改革，现阶段的户籍制度与原有的户籍制度相比，发生了很多方面的变化，在一定程度上缓解了二元户籍制度与社会发展间的突出矛盾，但这一系列改革仍未跳出二元户籍结构的制度框架，并没有取得实质性的突破，并没有从根本上革除户籍制度的弊端。

三、我国户籍制度改革的目标

关于对户籍制度改革目标方向，一直存在有争论。张林山把对户籍制度改革目标方向的争论分为三类，一是取消轮，取消户籍制度，实现人口自由流动迁徙；二是剥离论，剥离福利功能，还原户籍登记功能；三是准入论，降低准入门槛，设置准入条件。（张林山户籍制度改革：争议、误区与下一步改革方向），取消户籍制度这种说法，彻底抹杀了户籍制度的管理功能，显然是不科学的，户籍制度改革，并不是取消户籍制度，而是根据市场经济发展的需要进行必要的完善和改进，使户籍制度与时俱进，促进国民经济以及个人在市场经济条件下的健康、有序发展。户改的本质也不是取消一个户口簿，更不是改头换面假以别的名称，根本出路在于填平农村与城市之间的巨大落差。这种落差，提高广大农村人口的收入水平，使农村局面享有和城镇居民一样的福利待遇，在就业、医疗、住房、义务教育等各个方面享有一样的权利，这就需巨大投资。

2012年由国家发改委主管城镇化工作的副主任徐宪平带队，国家城镇化专题调研组完成了对浙江、广东、江西和贵州等8个有代表性省份的调研，国家城镇化专题调研组在全国不同城市调研发现，“户改几乎遭遇所有市长的反对”。（财经国家周刊8月20日）一些尝试户改的城市，地方政府对于落户条件的设定几乎停滞于具有收入和住房两大方面，使得户籍制度改革走人了“死胡同”。从地方进行户籍制度探索性改革的动力来看，地方政府将“入市”条件作为当地吸引人才、引进投资的手段，有利于形成与其他区域竞争的比较优势，符合了其追求利益最大化的“理性”，因此地方政府缺乏进一步改革的利益动因。因此，我国地方探索性改革再难有所突破。改革必须中央政府主导，自上而下的进行改革。户籍制度改革的最终目标是：第一，逐步放宽户口迁移的限制，调整户口迁移政策，实现农村向城市、城市向农村的自由迁移；第二，打破农业、非农业户口管理二元结构，构建全国城乡统一的户口登记管理制度；第三，剥离户籍所包含的福利，逐步实现福利的均等化配置。