关于地下综合管廊PPP项目实施方案的研究

关于地下综合管廊PPP项目实施方案的研究

马波

关键词：方式；界面；监管；考核

一、背景

根据《国务院办公厅关于加强城市地下管线建设管理的指导意见》（国办发〔2014〕27号）和《国务院办公厅关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》（国办发〔2015〕61号）国家相关文件，为降低政府年度直接投资压力，提高市政设施公共服务的质量和效率，鼓励由企业投资建设和运营管理地下综合管廊。创新投融资模式，推广运用政府和社会资本合作（PPP）模式，通过特许经营、投资补贴、贷款贴息等形式，鼓励社会资本组建项目公司参与城市地下综合管廊建设和运营管理，优化合同管理，确保项目合理稳定回报。

根据《关于开展中央财政支持地下综合管廊试点工作的通知》（财建[2014]839号）文件，中央财政对地下综合管廊试点城市给予专项资金补助，一定三年，具体补助数额按城市规模分档确定，直辖市每年5亿元，省会城市每年4亿元，其他城市每年3亿元。对采用PPP模式达到一定比例的，将按上述补助基数奖励10%。财政部、住房城乡建设部定期组织绩效评价，并根据绩效评价结果进行奖罚。评价结果好的，按中央财政补助资金基数10%给予奖励；评价结果差的，扣回中央财政补助资金。

探索通过发行企业债券、中期票据、项目收益债券等市场化方式融资。积极推进政府购买服务，完善特许经营制度，研究探索将政府购买服务协议、特许经营权、收费权等作为银行质押品的政策，鼓励社会资本参与城市基础设施投资和运营。

二、运作方式

根据财政部和住建部联合印发的《关于市政公用领域开展政府和社会资本合作项目推介工作的通知》（财建[2015]29号）文件精神，项目采取“投资、建设和运营维护一体化+入廊单位付费+政府补贴”的运作方式。

（一）由项目实施机构作为招标人，通过招标方式，选定社会资本。当地政府指定当地政府融资平台公司与社会资本共同成立项目公司。

（二）项目公司负责融资、建设和项目设施的运营维护。项目公司与入廊单位签订《入廊协议》。

（三）项目建成投入使用后，在项目合作期限内，项目公司对入廊单位使用地下综合管廊进行收费（包括入廊费和管廊运行维护费）。政府按照设施使用的绩效考核情况分期支付财政补贴，合作期满后项目设施无偿移交给政府指定机构。

三、PPP合同框架草案

PPP合同框架草案包括：（一）项目名称（二）合作方式和期限

（三）项目公司权利义务（四）项目公司的经营范围、注册资本、股东出资方式、出资比例、股权转让等（五）工程建设与竣工验收评审（六）所提供产品或者服务的数量、质量和标准（七）设施权属，以及相应的运营维护（八）监测评估1.履约监管2.行政监管（1）安全生产监管（2）行政监督管理。3.公众监管（九）投融资期限和方式（十）财政补贴的计算（十一）财政补贴支付及管廊运营成本调整（十二）调价机制（十三）履约担保及保险（十四）合作期内的风险分担（十五）应急预案和临时接管预案（十六）变更、提前终止及补偿（十七）违约责任（十八）转让与担保（十九）争议解决方式

四、投资人的政府采购要点

包括：（一）投资人的资格条件（二）招标方式选择（三）资格审查方式（四）投标保证金（五）招标标的（六）评标办法（七）澄清谈判（八）合同签署

五、工程造价的控制与监管

鉴于市政工程涉及项目征拆、系统动迁和专业配套等多项内容，不确定因素多，难以像土建工程一样实行总价包干控制，对现场发生的建设内容和工程量变化，需通过多方认定后作为后期工程结算的依据。为此，政府方需要对项目公司组织工程建设过程中涉及造价控制方面的工作进行必要的审核、监管。

项目由当地行政主管部门负责对发生的工程设计变更、现场签证等进行审核认定，并承担相应签字认定责任。财政部门应从项目招标、协议签署等环节进行全面造价控制。一是对主体和配套等各项工程的招标控制价进行事前评审；二是对系统动迁工程预算、国有土地房屋征收安置包保协议条款进行财政评审；三是对全部工程结算进行评审，核定项目财政补贴。

六、主体责权（工作界面）

（一）当地行政主管部门

当地行政主管部门设立现场监管推进机构，承担对项目方案谋划、招标前手续办理、招标、项目实施监管、造价控制、结算初审等职责。

1.会同当地财政等相关部门编制项目实施方案，报请当地政府批准。

2.组织项目谋划、咨询、论证，科学确定工程建设规模、标准。

3.办理项目环评、可研、规划等审批手续。

4.组织项目招标工作，确定投资人。

5.协调推进地下综合管廊项目征地征收工作。协助项目公司办理工程建设审批手续。

6.对勘察、设计、监理及施工单位工作进行监督管理。对项目公司履约情况实施监督。

7.对工程设计变更和现场签证进行审核认定。组织项目公司报送工程结算评审资料并进行初审。配合财政部门进行工程结算评审。

8.参与工程竣工验收。对验收合格、具备投入使用条件的，配合财政部门拨付除质量保修责任范围以外的设施正常运营的财政补贴。

9.负责项目建成后项目公司运营期间的设施行政管理和运行维护监管职责。

10.统一制定相应设施维护标准、绩效考核打分办法。

11.监管考核项目公司日常维护行为，作为核算绩效考核评分的依据。

12.根据绩效考核情况及合同约定按期核算绩效考核评分。

13.合作期满，配合国资等部门办理资产移交。

（二）财政局

1.负责项目政府采购的审核、监管等。

2.负责对招标阶段工程建设成本控制价进行评审。对项目公司委托实施的系统动迁工程预算、国有土地房屋征收安置包保协条款等进行财政评审。对由项目公司组织招标的各项配套工程的招标控制价进行事前评审。

3.对全部工程结算进行评审，核定项目财政补贴，并按年支付。

4.负责根据运营期内的通货膨胀情况（当地统计局公布的当期CPI数值）调整管廊运营成本。

（三）当地政府融资平台公司

1.配合项目实施机构办理社会投资人招标前的项目前期手续。

2.与中标人签订合资协议，并按协议约定在当地出资成立项目公司。

（四）项目公司

1.完成PPP合同约定的项目投融资工作，确保项目资金及时到位，独立进行项目财务核算和资金管理使用。

2.组织进行勘察、设计、监理、施工等招标工作。

3.负责进行开工审批手续，完成合同约定的全部建设内容，负责项目建设组织管理（包括主体工程、系统动迁、配套专业工程等所有投资建设内容），确保工程进度、质量、安全与文明施工符合相应标准和规范要求。

4.承诺严格按照合同约定及时支付建设费用。

5.按照住建部《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收规定》（建质〔2013〕171号）规定，在当地质量监督站、项目实施机构和相关行业主管部门的监督下，组织工程竣工验收。

6.工程竣工验收合格、具备正常使用条件后，告知实施机构及相关行业主管部门，及时投入使用。承担地下综合管廊的维护，接受设施主管部门的监管和日常考核。为切实保障市政设施的正常使用和为社会提供持续服务，项目公司要委托专业的运行维护队伍进行设施日常维护管理，优先选择当地成熟的专业运行维护队伍。

7.及时组织提报工程决算报审资料，按合同约定获取财政补贴。

8.合同期满，将项目资产无偿移交给政府指定部门。