对于地方人大预算执行监督权的分析

对于地方人大预算执行监督权的分析

李月圆

李月圆

（中南财经政法大学宪法与行政法学07级硕士研究生，湖北武汉430060）

中图分类号：F810.6文献标识码：A文章编号：1673-0992（2009）07-128-02

摘要：近年来，由于中国政治民主化与法制化进程的推进，学术界对加强人大监督的研究兴趣越来越浓厚，对加强各级人大的监督权尤其是加强各级人大的预算监督权的呼声越来越高，出现了一系列的研究成果。有权力就必须有监督，监督是对权力的制约。地方人大对政府财政预算的有效监督是民主建设的重要内容，而预算执行对预算制度的核心内容。对预算执行的监督也是地方人大财政监督的关键所在。本文立足于对地方人大预算执行监督的法律依据，以及地方人大预算执行监督过程中所存在的问题，来探讨如何加强和完善地方人大预算执行监督。本文总共分为四部分，包括概念性介绍，地方人大预算执行监督的法律依据，地方人大预算执行中所存在的问题，以及如何完善地方人大预算执行监督。

关键词：人大；预算；监督权

一、概念性介绍

1.主要概念介绍

在我国，人大财政预算监督是各级人大及其常委会的一项重要的法定职权和工作职责，也是他们代表人民依法管理国家事务的重要途径和形式。财政预算也称政府预算或国家预算，是指经立法程序批准的、综合反映财政年度内国民经济发展情况的财政收支计划。没有预算的政府是“看不见的政府”，而存在不透明的政府，那么政府就很可能会偏行自己的轨道，那么所谓的文明、所谓的民主根本无从谈起。所以，在一定程度上可以说，“现代预算制度就成为一种对政府和官员的非暴力的制度控制方法。”

监督作为一种监察、督促的方式，可以广泛的存在于政治、经济、社会生活的各个方面。从法学的视角来看，一切有权利的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验，因此我们必须通过对权力承受着的控制和限制，以权限权，保证权力的行使符合公共利益的需要。监督与权力是宪法学领域一体两面的基本研究范畴。有权力就必须有监督，监督是对权力的制约，是保证权力这把双刃剑不发生异化的主要保证。

2.地方人大预算执行监督

首先我们要明确地方预算的概念，地方预算是经法定程序批准的地方各级政府的财政收支计划的统称。地方各级总预算由本级政府预算和汇总的下一级总预算组成，地方各级政府预算由本级各部门的预算组成。

而预算执行是预算经过审批之后的阶段，是各级财政预算的具体组织来进行实施，是国家预算组织、实现收入支出的具体过程，是平衡和监督过程的总和。在预算的实施过程中，预算执行是最为关键的环节。地方人大预算执行监督也存在一定的特征，实质上可以说是地方人大预算监督所存在的弱点，那就是不稳定性和相对的自由性。由于地方各级总预算时由本级政府预算和汇总的下一级总预算组成，因此任何一个级别的预算发生变化就会引起地方各级总预算的变化，又如对于已经审批的预算报告在执行过程中缺乏相应措施来进行监控，同时也缺乏对监督者自身工作的评价与监督等等各种问题导致了地方人大预算监督的软化，因此我们在清洗认识到存在相关问题的基础上，要对地方制度进行相应的改革和完善，这也正是本文探讨该问题的出发点。

二、地方人大预算执行监督所存在的困境

1.法规缺位

目前对于预算调整法律规定不明导致监督落实存在困难。地方政府对预算的调整比较频繁，但是调整报请人大常委会审批这个环节还存在较大的问题。当然其中原因不乏一些地方政府领导法制观念薄弱，采取先调整、后补手续的做法，有些干脆既不事先报批也不事后汇报。但是我们也应该看到法律对于预算调整的有关规定也不够明确。从《预算法》来看，第53条规定：“预算调整是指经全国人民代表大会批准的中央预算和经地方各级人民代表大会批准的本级预算，在执行中因特殊情况需要增加支出或者减少收入，使原批准的收支平衡的预算的总支出超过总收入，或者使原批准的预算中举借债务的数额增加的部分变更。”对于这里的特殊情况，我们究竟在何种情况下需要通过调整预算来解决？对特殊情况所具体包括的情况有哪些？都没有明确的答案。同时我们也发现，在财力新增不足的情况下，地方财政往往会通过调整预算支出的形式来动用历年财政结余来解决，但是法律并没有规定财政节余的使用情况，对如何监督也没有明确规定，所以，财政节余实质是预算外。

2.预算执行监督流于表面

预算执行监督表面化最明显的问题就是采用历年制的预算年度与人大会议会期的时间差，造成预算先执行，后审批和代编预算问题；其次，就是政府收入的不确定性，政府收入的主要来源是税收，企业税的征收收国家宏观形势以及本身的市场环境的制约，受原材料、劳动力、资金等因素的影响较大，因此收入存在不确定性。例如财政预算支出中超收支出随意性较强，对其监督存在难度。一些地方在编制财政预算时讲预算收入指标故意定的很低，这样超收余地流的比较大，可以给政府流出更多的机动资金。这样使得一些地方预算在执行中超收规模越来越大；中央的各项增支支出以及各项专项补贴、税收返还等不确定因素对收入预算编制影响很大，这些问题就带来了预算执行频繁变动的问题，就加大了地方人大对预算执行监督的难度；再如，人大的监督手段大多限于专题调研、审计改为跟踪、预算执行情况检查等，但是归结起来，其形式也就是听听汇报、开开座谈，手段过于简单，缺乏问责追究。

3.法律责任不够明确

在我国，预算违法的责任性质、责任主体、责任形式以及追究法律责任的程序无论是在法理上还是立法上都没有清晰的认识。对于行政机关违反预算案的行为，《预算法》在法律责任一章中仅仅列举了三项，只要是针对行政机关在执行预算过程中的违法行为加以原则性的规定。而对于这仅有的三项责任中，责任形式也仅仅限于行政责任，没有针对个人的经济赔偿和刑事责任的规定。例如集合湖北省的情况，《湖北省人民代表大会常务委员会关于加强省级预算审查监督的决定》也只是在第十项中规定要落实审查监督责任。“省人民代表大会财政经济委员会是省人民代表大会及其常务委员会审查预算与决算、预算调整方案和监督预算执行方面工作的专门机构，要加强自身建设，建立健全有关工作制度，提高预算审查和监督水平，为省人民代表大会及其常务委员会行使对预算审查监督职权当好助手和参谋”而对于其具体如何落实审查监督责任并没有进行进一步的详细的规定。即使人大及其常委会查处预算执行中的违法行为，也不能对责任主体采取有力的制裁措施，使之承担相应的责任，从而降低了人大权威，致使预算执行监督缺乏有力的保障。

4.监督主体存在的问题

各级人大在整个监督过程中，不存在专门服务于预算的委员会，造成人大常委会在预算执行中由于缺少专业人员介入，弱化了监督的效果。目前全国只有少数省市已经建立预算工作委员会，担负起预算执行监督的重任。大部分省市还没有建立起相应的专门机构（湖北省属于较为先进的典型，在湖北人大常委会中专门设立了专门的预算工作委员会）。现在地方各级预算大多由同级人大常委会或者财经委员会进行监督，然而，无论是同级人大常委会，还是财经委员会，其组成人员都难以承担预算这一专业性极强的工作，这就使得人大在预算执行阶段的监督力度大打折扣。缺少了专业人士的参与，各级人大及其常委会在预算执行阶段的监督不可避免地流于形式，不可能对预算执行进行实质性监督。

同时，从人大监督的实际过程来看，人大对政府的监督必然会最终涉及到人大与党委的领导与监督关系，一些行政性事务还常由党委或者党委、政府共同议定，并联合发文件、下指示，其中涉及较多的就是财政问题。

三、如何改善地方人大对于预算执行监督

1.要理清概念，树立法治意识

从一定程度上来说，政府预算本质上就是法律。预算草案须经法定程序审查批准才能成为具有法律效力的预算。未完成法定程序的预算草案，只不过是政府或者行政机关拟定的初步预算，而预算一经权力机关批准，就具有强制性，政府及行政机关必须严格遵守，非经法定程序，不得更改、调整或者修改。政府及其财政部门必须充分认识到预算是经过权力机关审批的法律文书，是一件极端重要和极其严肃的事情，不得随意增减或变更预算。有学者认为“在我们的观念中，不把计划与预算当作法律是不对的，它是长期以来计划执行不力，预算随意突破的原因之一，我们应当树立计划、预算就是法律的观念。”

2.对预算调整的监督

社会生活总是在发生变化的，不存在一成不变的政府预算，因为他总是要适应相应的经济生活。但是对于预算的调整，我们要增加对其的监督力度。针对变化的政府预算，地方人大可以改变相应的处理方案，如备案制和审批制相结合。对于一定幅度之内的预算变更，可以采取备案方式，将变更事项交送给人大有关机构备案存查，而对于超出一定幅度的变更或者重要支出项目，由政府将预算变更的具体方案提交人大常委会审查批准。对于因特殊情况需要紧急追加预算，而临时提请同级人大常委会增开会议予以审议可能会影响工作的，可由政府提交主任会议讨论通过，允许先行拨付应急款项，再依法定程序进行调整。但无论采取何种形式，都须人大常委会作出有关决议。这样一来，有一个细化、量化、规范的标准，政府在调整预算时有章可循、有据可依。

3.健全监督主体及其相互关系

我们也要处理好党政关系。根据我国宪法的规定，“一切国家机关和武装力量，各政党和社会团体、各企事业组织都必须遵守宪法和法律，一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究”，显然，执政党也要服从人大的法律监督权。正确处理当的领导与人大监督的权力关系，需要在制度层面上合理构建人大财政预算审查监督的程序机制。有学者提出这样的方案“政府常务会议研究确定预算草案之后，先经过人大常委会初审，然后将修改后的预算草案交友党委常委会讨论通过，再有政府正式提请人大审议决定”这样的预算工作过程，既可以落实党的领导，又可以比较充分地发挥人大的预算审查监督职能，从而减少人大与常委、政府之间的工作矛盾。

同时也要加强人大的组织建设，赋予人大编制和经费的自主决定权，改善人大预算监督的组织能力。组织机构的功能的发挥在很大程度上取决于其组织结构的状况。人大机构的设置，要具有自己的独立性，而不是完全由党委和政府来决定。只有人事权和财政权独立于党委和政府，人大才能够真正获得独立的预算监督的能力，同时也可以设立专家咨询机构，人大常委会可以从社会中吸收一批具有非官方背景的财政、金融、财务、审计等方面的专业人士，建立财政预算审查监督的专家咨询机构，增加其预算执行监督的民主性和科学性。

参考文献：

[1]胡克刚：《美国现代预算制度建设对我国预算制度改革的启示》，《理论导刊》.2002.7

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[3]蔡定剑：《中国人民代表大会制度》，法律出版社.2003

[4]王伊景，金玲珊，林清伏．从程序运作来分析人大与党委的关系．北京大学法律信息网.2002

[5]朱进《地方人大预算监督：现状、问题与对策》载于《长江论坛》2008.6

[6]林伯海：《人民代表大会监督制度的分析与构建》，中国社会科学出版社.2004