PPP模式对项目工程质量的影响

PPP模式对项目工程质量的影响

张崎

建经投资咨询有限公司浙江省杭州市310004

摘要：相较于传统模式，PPP模式具有减轻财政支出压力、分担风险、提质增效的优势，同时能推动社会资本方提升建设项目的工程质量。本文通过分析PPP项目在实践过程中对建设项目工程质量的影响，探究在PPP模式规范化进程中如何发挥PPP模式对工程质量的积极影响，并提出相关建议。

关键词：PPP模式；工程质量；影响

引言

政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系[1]。PPP模式的实施形式有很多种，主要应用于高速公路、城市污水处理、发电站、轨道交通、保障性住房、城镇化、医院、养老、水利和环保等行业[2]。

目前，PPP模式越来越多地被运用到公共基础设施的建设上，作为一种新的投融资模式，PPP模式可以驱动政府转型，提高项目运作效率，降低全生命周期总成本，实现物有所值。因此，PPP模式也在一定程度上影响了项目建设期的工程质量。

1PPP发展现状

随着我国PPP项目快速发展，目前纳入财政部PPP综合信息平台项目管理库的项目有超过七千余个。

为了PPP项目能够有序、健康地发展，近年来，财政部等部门陆续发布了财金[2016]90号、财办金[2017]92号等相关文件要求PPP项目进行规范化运作，以此加强其行业风险管理。

特别是《财政部关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金[2016]90号）中明确指出，“在充分论证项目可行性的基础上，各级财政部门要及时会同行业主管部门开展物有所值评价和财政承受能力论证”。前期论证是否扎实将会影响项目决策，从而影响项目建设施工、成本控制以及监督管理等各项工作，是影响项目成败的关键。

2PPP模式对项目工程质量的影响

不同于政府对项目运作大包大揽的传统模式，PPP模式将包括前期工作在内的工作界面进行划分，在合理的风险分配框架下，政府与社会资本分担了相应的工作，在项目全生命周期中共同完成项目投融资、建设、运营、移交等工作。

与传统项目相比，PPP项目更注重项目运营期的产出。同时项目业主由政府方转变为中选的社会资本，由社会资本承担项目投融资、建设、运营、移交等责任，这意味着社会资本在项目招选阶段需结合自身的能力考虑整个合作期的成本。

2.1直接影响

传统建设模式中，施工方利润来自于施工作业，按照设计文件完成相应的施工任务后，依据施工合同获得相应的施工款项，通常施工方在建设期期间就能收回成本及利润。

PPP模式下，建设期结束后，经过竣工验收合格后进入运营期。以政府付费项目为例，政府每年直接付费数额包括：社会资本方承担的年均建设成本（折算成各年度现值）、年度运营成本和合理利润[3]。政府每年实际付费数额须结合绩效考核的结果，并按效付费。这就意味着，社会资本不能在项目建设期结束后迅速收回前期投入，并且需要认真做好项目运营维护工作，否则建设成本将因为运营考核结果不达标而无法完全收回。这对社会资本的投资预期影响很大，因此，在招选时，就需要社会资本能够综合考虑建设与运营的内容，审慎选择项目。

更重要的是，建设期项目的产出质量必将影响运营期的运营质量。而在招选时，为提高项目运营效率，通常对运营成本进行包干招标，社会资本方在建设施工时需立足长远眼光，考虑运营期运营成本，就必将恪尽职守提升项目建设期产出质量。所以，PPP模式能让社会资本方综合考虑建设与运营成本的平衡性，激发其优化成本控制的动力，从而提升项目工程质量。这将避免一味降低建设成本的做法，以及由此带来的“豆腐渣”工程的隐患。同时，社会资本由于利益驱动将着眼于整个合作期的利益最大化，有利于项目的顺利推进。

2.2间接影响

PPP项目若由社会资本承担设计、投融资、建设、运营、维护基础设施的工作将有利于项目资源整合，高效推进项目运作。一般来说，工程投资总量的85%的部分由设计决定，设计工作若由社会资本方完成，将从源头上降低工程投资的总量。同时，社会资本天然的“逐利性”以及多年的项目管理经验，能够比政府更善于打破设计与施工之间的壁垒，完善资源整合。

然而在实际情况中，也有政府方负责设计的相关工作的情况，大多存在于传统行业领域，运作机制比较成熟，由政府方直接进行成本管控更为有利。在PPP项目中，有效地发挥社会资本的主观能动性，是项目成功的关键点。

3如何发挥PPP模式的正效应

为了更好发挥PPP模式规范化进程中PPP模式对项目工程质量的积极影响，就要完善PPP模式的运作体系，以此降低全生命周期的总成本，实现公共利益的最大化。

首先，要转变政府职能，以简政放权的形式，激发社会资本创新求变。同时，加快监管方式的创新。相关领域可由第三方专业机构协助来完善政府的监管职能，例如在建设期引入全过程投资控制咨询机构等。

其次，完善PPP项目合同条款中对于建设投资的认定原则及价格调整方案，增加实操的可行性，激发社会资本发挥其能效优势，同时避免由于相应部分的含糊不清造成后续争议。

再次，建立明晰的绩效考核机制，通过客观合理的考核评分标准，多角度考核社会资本方在合作期的产出。在强调建设工程质量及运营服务水平的同时，增加全生命周期中对于节能、工期等相关内容的衡量标准，提升生命周期的效益。

此外，风险分配基本框架应按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素[5]，在PPP模式下建设工程质量风险由社会资本承担。在此基础上，还需要综合考虑风险处理措施，建立有效的风险应对机制。

最后，应继续完善项目规范化运作，包括严格执行招选规范流程、合规合法进行项目融资、按规定进行信息公开以及接受公众监督等措施。

4结语

政府和社会资本合作模式有利于充分发挥市场机制作用，提升公共服务的供给质量和效率，实现公共利益最大化[4]。

经过多次规范化调整，PPP项目无序发展的时代已经过去了，PPP的发展将转向重运营、重绩效的健康轨道。规范发展仍是PPP发展的重点工作，只有通过规范化保障市场运作，才能让PPP项目焕发新的生机，才能充分发挥PPP模式的积极影响，在提升工程建设质量的同时降低全生命周期的成本，实现全生命周期政府与社会资本的双赢，推动基础设施和公共服务建设迈向新的篇章。

参考文献

[1]财政部.关于印发《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》的通知[Z].2016-9-24.

[2]熊伟，诸大建.以可持续发展为导向的PPP模式的理论与实践[J].同济大学学报（社会科学版），2017，7第28卷第1期，78-84.

[3]财政部.关于印发《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》的通知[Z].2015-4-7.

[4]财政部，发展改革委，人民银行.关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见[Z].2015-5-19.

[5]财政部.关于印发《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的》通知[Z].2014-11-19.