产业用地政策实施工作指引要点

产业用地政策实施工作指引要点

黄莉娜

重庆唐桂建设开发有限公司重庆404100

摘要：随着经济和各行各业的快速发展，我国高科技产业蓬勃发展，然而在其产业用地方面，一方面由于政府对土地市场的干预，使得市场没能充分发挥对土地资源的基础性配置作用；另一方面市场本身存在盲目性和滞后性，也影响了土地要素在高技术产业的合理配置。目前，国内外学者正逐步深入对用地错配现象的研究，但大多集中在工农业、商业及房地产等行业，较少涉及对高技术产业用地的研究，我们的研究可以填补这一理论空白，同时对高技术产业用地错配的研究响应了国家提出的供给侧结构性改革。为了纠正高技术产业用地错配，矫正土地要素配置扭曲，扩大有效供给，提高供给结构对需求变化的适应性和灵活性，该研究对国内外高技术产业用地错配的理论和实践研究进展进行梳理，把握该领域的研究脉络，理清思路，突破创新，借鉴国外先进经验，将理论和实践研究相统一，更好地推进我国相关研究的进展。

关键词：产业用地；政策实施；工作指引要点

引言

日前，自然资源部发布《产业用地政策实施工作指引（2019年版）》（以下简称2019年版《指引》），在系统梳理近年来国家支持产业发展的规范性文件基础上，对2016年版《指引》进行了修订。2019年版《指引》重点对土地用途管制、土地供应、地价管理、集体建设用地管理等方面政策要点作了说明，并对新产业新业态发展、企业转型升级、民生服务设施建设等领域用地政策的实施进行说明，以更好地指导地方自然资源主管部门规范执行产业用地政策。本期提炼2019年版《指引》中的部分要点，以供参考学习。

1产业用地错配研究现状

国内对于用地效率及高技术产业的研究几乎是同时开始的，都从1984年开始出现相关研究，国家对高新技术产业开发区日益重视（中国从1988年成立第1个高新技术产业开发区以来，截至1999年共成立54个），国内对高技术产业研究在1999年达到最热，此后呈波动下降趋势，至今共有11，390篇相关论文。“用地效率”从研究伊始至今一直呈缓慢增长的态势，随着国家社会对产业用地效率的重视提高，预计今后将会成为研究热点。随着研究的不断深入，出现越来越多与“高技术产业”相关的研究点，形成庞大的研究网络，其中经济发展、经济增长和技术创新是当下最热的研究方向。而在用地效率的研究中，国内学者逐渐集中于土地利用、建设用地、数据包络分析、全要素生产率等方向。国外对High-Techndustry的研究始于1984年，受2008年全球重大经济危机影响，各国加大对高新电子及产业技术的政策帮扶力度，以期带动经济发展，由此催生新一轮科技革命。在此背景下，国外学者对High-Techndustry的相关研究在2010年达到高峰期，发文量达到749篇，此后呈波动下降趋势。而对LandUseMisallocation相关现象的研究则更早，始于1979年，但自研究以来一直维持在较低的关注度，并且其热度增长缓慢，原因主要是国外对于土地利用的研究起步较早，并且更加成熟，在实际的经济发展及产业成长过程中，并没有出现大规模的引人注目的产业用地错配现象。在High-techindustry及LandUseMisallocation研究的关键热词中可以发现China是综合出现频率最高的词汇，这不仅反映出我国在这两个方面的发展足够引人注目，同时也表明我国在国际社会中越来越受重视。

2产业用地政策实施

2.1可按原地类管理的情形

各地要依据国土空间规划积极引导产业项目合理选址，尽量利用未利用地及存量建设用地等，不占或少占耕地，严格保护永久基本农田。依据下列规定使用的农用地或未利用地，可按原本土地类型认定，并按原认定类型进行有效管理，严格按照规定条件使用土地。使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地建设光伏、风力发电等项目的情况，对没有占用土地、不改变原地表形态的用地部分，可遵循原地类认定。在不破坏农业生产条件的前提下，对符合当地建设要求和认定标准的光伏复合项目，深度贫困地区脱贫攻坚中建设的光伏发电项目，国家能源局、国务院扶贫办确定下达的全国村级光伏扶贫电站建设规模范围内的光伏发电项目，其光伏方阵使用永久基本农田以外的农用地的，可不改变原用地性质。

2.2合理界定配套设施类型，并增加配套比例。

科技研发用地配套设施应包含办公室、公寓、健身设施、展厅、托儿所、便利店、小型仓储等配套设施，但不包含成套商品住宅、专家楼、商务公寓、大规模的商业和办公建筑、完全面向市民的公共服务、独立仓储、大型百货商店，以防止科技研发用地向房地产泛化。同时，适度增加配套设施比例，如深圳市在推动旧工业区改造升级工作中，对配套设施比例方面做出了一些探索。由于工业区更新改造更强调多方共赢，是经过市场博弈的结果，其配套设施比例比较能客观反应市场真实需求。如深圳龙岗区天安云谷城市更新项目、八卦岭片区安吉尔城市更新项目，配套宿舍、商业、办公等设施的建筑比例达30%，工业与研发等主体功能建筑比例不低于70%。

2.3土地用途的确定

市、县自然资源主管部门在组织产业用地供应时，在城市、镇规划区内以出让方式供地的，应按照《城乡规划法》的规定，依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为出让合同的组成部分。国家支持发展的新产业、新业态项目用地，符合国土资规〔2015〕5号文件规定的，可以按照相关规定确定土地用途。对现行国家标准分类中没有明确定义的新业态类型、新产业，市、县自然资源主管部门可按照国土资规〔2015〕5号文件规定，结合土地供应政策要求和当地产业发展实际需要，商同级产业主管部门提出规划用途的建议意见。市、县自然资源主管部门在签订国有建设用地使用权出让合同时，合同中的宗地用途按国家标准《土地利用现状分类》（GB/T21010－2017）规定的土地二级类填写，规划条件与《土地利用现状分类》无直接对应类型的，应研究确定对应的土地二级类的类型，必要时可征求产业、投资部门意见。鼓励地方自然资源主管部门研究制定城乡规划用地分类与土地利用现状分类对照表，经批准后统一执行。新产业新业态发展中工业用地、科教用地兼容该文件规定的用途设施（不包括商品住宅）建筑面积不超过15%的，可以按工业、科教用途进行管理。其他情形下，同一宗土地上兼容两种以上用途的，应确定主用途并依据主用途确定供应方式；主用途可以依据建筑面积占比确定，也可以依据功能的重要性确定，确定主用途的结论和理由应当写入供地方案，经批准后实施。

2.4加强规划引导与批后监管

鉴于科研用地要求有比较便利的交通条件，临近大学、科研院所等创新资源，同时对成本比较敏感，建议规划中此类用地应重点布局在城市非核心区，大学园、轨道站点附近。在用地监管方面，加强产业监管内容，重点对投资强度、产值、税收等开展监管。同时，对监管内容开展定期考核评估，对不符合用地监管要求的，处以罚款、列入黑名单，直至退回土地等处罚。

结语

前创新驱动已上升为国家战略，但科技研发用地相关政策却仍处于空白。本文在系统分析科技研发用地的需求特点和既有政策瓶颈的基础上，以新加坡科技研发用地管理经验为借鉴，提出了相应的政策建议。

参考文献：

［1］刘玉龙，任国良，蔡宏波.“螺旋式双重分权”模式下的产业结构升级研究［J］.中国社会科学院研究生学院学报，2014.

［2］余东华，吕逸楠.政府不当干预与战略性新兴产业产能过剩———以中国光伏产业为例［J］.中国工业经济，2015.

［3］谢攀，龚敏.矫正要素比价扭曲、资源错配与发展转型［J］.求是学刊，2015.