论林地地役权的法律构建

论林地地役权的法律构建

李银凤

李银凤

(华中师范大学政法学院湖北武汉430000)

中图分类号：D922.37文献标识码：A文章编号：1673-0992（2011）06-0000-01

摘要：林地地役权作为一种用益物权是对林地使用权的限制，它着眼于生态公益与林农合法权益的保护，是林权制度改革的重要内容之一。立足于实践考察，不仅我国的林权制度改革需要林地地役权的设立，我国生态建设实践中大量存在林地地役权合同这一现象也客观上要求林地地役权的问世。它的设立既能促进《物权法》及相关法律规范的完善，又可以保护林农的合法权益和维护生态安全。因此，我们应当顺应改革的潮流设立林地地役权，从林地地役权关系中各方当事人的权利义务，公示登记制度，具体的责任配置以及相关配套理论研究等方面对该权利进行具体规定。

关键词：林地地役权林权生态效益林权制度改革

2008年6月8日发布的《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》(以下简称为《集体林权制度改革意见》)对林权制度改革作出相应规定。林权改革所调整的核心利益关系主要体现在以下三种权利上，一是明晰产权；二是放活经营权，实行商品林、公益林分类经营管理；三是保障收益权，农户承包经营林地的收益归农户所有。林权改革虽然取得巨大的成绩，但是也存在着不少突出的问题，使得矛盾不得调节，导致社会的局部不稳定。林地地役权,是国家基于环境保护和生态公益的目的,通过法律的规定或者政府与林地权利人的约定,限制林地权利人的权利,使林地更好地发挥生态效益,从而改善国家的生态环境的一种特殊的地役权。[周训芳：《论林地地役权》，《江苏行政学院学报》2008年第2期。]林地地役权作为一种用益物权是对林地使用权的限制，它着眼于生态公益与林农合法权益的保护，是林权制度改革的重要内容之一。

一、林地地役权的设立必要性和可能性分析

（一）林地地役权设立之必要性分析

1.林地地役权是林权制度改革的需要。从理论政策上来讲，防止对生态环境的破坏、维护生态安全和林业的可持续发展，兼顾国家利益和农民利益是改革需要重视的问题。国家利益主要表现为生态利益，林地地役权设定的目的之一便是保护环境和生态公益，符合林权制度改革的基本精神和目的。同时林地地役权制度的设立可以配合其他配套制度，共同推进林权制度改革。

从改革实践上来讲，突出的矛盾是林农的经济利益与生态效益的协调问题。林权制度改革重点考虑农民利益，但是实践中不少情况是既侵害林农的合法权益，又破坏生态环境。例如“江西铜鼓事件”的发生，江西铜鼓县许多山林遭到“剃头式”砍伐，许多山上的树木被砍伐一空，导致部分河流水源日渐减少，是林权改革典型的失败案例。林地地役权的设定可以使得林农一定程度上限制对方的权利滥用，保护自己的合法权益，减少上述事件的发生。

2.林地地役权的设立促进《物权法》及相关法律规范的完善。“林权制度改革让林农吃了‘定心丸’，这种‘定心丸’不仅仅是因为有‘好政策’，而且是因为有了《物权法》，林权制度改革受到国家法律的贴身保护。”[吴亮：《物权法护卫林权制度改革》，《瞭望》2007年5月7日第19期。]改革需要法律基础与保障，我国《物权法》第十四章（第156条到169条）规定了地役权的相关制度。但是其未明确涉及林权的相关权利，林地地役权的设立有利于《物权法》中地役权相关制度的自我完善，同时进一步促进我国物权法的相关理论研究。除《物权法》外，我国其他法律尚未使用地役权这一概念，故而其他林业法律规范中亦无关于地役权的相关规定，当然也没有林地地役权的相关规定，林地地役权的设立亦是对林业法律规范的完善，例如《森林法》《防沙治沙法》《农村土地承包法》都可借鉴引入林地地役权这一法律概念。

3.我国生态建设实践中大量存在林地地役权合同。林地地役权这一权利在我国的林业政策以及生态建设建设实践中实质地以各种方式存在着。一是林地地役权合同散见于林业部门与集体经济组织签订的各种协议中，例如，森林与野生动物类型自然保护区管理机构和周边社区签订的社区共管协议,集体林划为生态公益林以后林业主管部门与集体经济组织签订的森林管护协议和生态效益补偿协议,以及林业部门与村民集体组织签订的退耕还林协议,都都属于实质性的林地地役权合同。[张蕾、周训芳：《集体林权制度改革与<物权法>的实施》，《求索》2007年12月。]这些合同一方面对林地的承包经营权进行了限制，另一方面以国家进行生态效益补偿。二是我国的林业法律规范中也有符合其特征的相关规定。《风景名胜区条例》第11条规定,“申请设立风景名胜区的人民政府应当在报请审批前,与风景名胜区内的土地、森林等自然资源和房屋等财产的所有权人、使用权人充分协商。因设立风景名胜区对风景名胜区内的土地、森林等自然资源和房屋等财产的所有权人、使用权人造成损失的,应当依法给予补偿。”上述相关法律规定，都涵盖着林地地役权合同，体现着林地权利人的权利的限制，国家生态效益补偿和林地价值的提升。

林地地役权合同有以下两个优点：其一，合同内容由双方当事人协商约定，尊重双方的意志，更有利于处于弱势一方的林农实现其个人林权；其二，对于生态效益补偿的内容我国法律大多有所规定，更加明确具体，可操作性较强，现实中林地地役权合同的大量存在客观上要求或者催促着林地地役权这一制度的设立，凸显出林地地役权这一概念引入法律的必要性。

二、林地地役权设立之可能性分析

林地地役权作为一种特殊的地役权，它的设立有一定可能性：

1.林地地役权是以限制林地权利人的权利为内容的用益物权。体现对国家以及林地承包经营权人双方的限制。一方面，如国家为提高林地的生态效益，将其作为公益林发展，那么在使用之后即应当向承包经营人进行补偿，因为此时林地的承包经营权人的承包经营权因林地地役权受到了限制。另一方面，如若政府运用公权进行滥砍滥伐，则承包经营权人亦可行使其地役权制止该行为。

2.林地地役权以保护环境和生态公益以及提高林地的生态效益为目的。林地地役权同时具有公益性与私益性，调整生态公益与私人利益之间的关系。它以提高林地的价值为目标，着眼于整体的生态环境，具有长远性。

3.林地地役权以供役地权利人与需役地权利人相互约定为设立方式。普通地役权基于法律行为取得，或者基于法律行为以外的原因取得。林地地役权基于其公益性限制，目前只有设定取得的方式，即权利双方当事人通过合同约定行为来设定林地地役权。例如国家或者某些授权组织与集体经济组织签订协议进行退耕还林、建立自然资源保护区等举措都是通过合同设定林地地役权的表现。

4.林地地役权与生态效益补偿制度有密切联系。生态公益事业工程浩大，也是一国政府社会管理职能的内容之一。因此通常由政府与集体经济组织签订林地地役权合同，此时林地地役权人政府对林地的承包经营权就进行了限制，应当对承包经营权人进行适当的补偿。此时，由于政府处于强势地位，而林地承包经营权人处于相对弱势地位，我们应当加强对补偿行为的监督。

5.林地地役权的内容不得违反法律的强行性规定或有悖于公序良俗。林地地役权虽由权利人双方合意约定，但是多订立的内容不得违反强制性规定或公序良俗，否则所设定的权利无效。例如，当事人设定容忍权利滥用的地役权，设定行为无效。

三、林地地役权制度的具体设立

（一）林地地役权的效力

1.林地地役权人的权利与义务

（1）对供役地使用的权利。林地地役权人有权使用供役地，但是应当按照双方合同约定的方式方法、期限、范围使用。除此之外，基于民法诚实信用原则，地役权人利用供役地时，应在自己林地的方便和利益之外的范围内，尽可能保全供役地所有人或使用人的利益[参见《德国民法典》第1020条第1项。]或者以造成算还最少的方式行事地役权。[梁慧星，陈华彬著：《物权法（第四版）》，法律出版社2007年6月第4版，第295页。]

（2）为必要的附随行为的行为。林地地役权，林地地役权人亦可为实现或者维持自己的权利而作出必要的行为。例如，林业部门为了提高林地的价值将其转化为自然保护区，所需要进行必要的基础设施建设等行为都属于必要的附随行为。此外，林地地役权中的供役地权利人一般是林农或者集体经济组织，尽量减少对供役地权利人物权的限制，是对相较国家政府部门为弱势地位的林农或集体经济组织的利益的保护措施。

（3）基于林地地役权的物上请求权。为保证林地地役权人能够切实实现其对供役地的利用，这项权利的设置是必要的。即林地地役权人在约定的范围内直接利用供役地，对于其他妨害或者有妨害之虞其林地地役权的行为，可以请求防止。例如，供役地人或者其他第三者的盗伐滥伐行为，林地地役权人可以依据该项请求权请求去除妨害或者请求防止。

（4）不得滥用林地地役权的义务。林地地役权人应当按照林地地役权合同中约定的利用目的和方法以及期限来行使林地地役权，不得滥用林地地役权。林地地役权人如若滥用其权利，则最终会导致林地地役权的灭失。

（5）支付费用的义务。正在进行中的大规模林权制度改革致力于做到“家家有其林,户户有其山”，现在已经做到将林地承包到户，林农拿到林地的承包经营权并且取得林业部门颁发的林权证。林农的林地是供役地，国家要使用供役地应当支付相应的补偿，即物质上的租金和生态效益补偿费用。该项补偿，应当严格依照双方签订的林地地役权中的约定进行支付，以保证林农的权益，进一步提高他们的积极性。若林地地役权人坚持不履行其支付费用的义务，最终会导致其林地地役权的消灭。

2.供役地权利人的权利与义务

（1）对价请求权。依照双方的林地地役权合同约定，若林地地役权的设定是有偿的，供役地权利人有权要求林地地役权人依照合同约定的补偿数额或方式支付相应的对价。研究林权地役权，供役地权利人享有要求给付租金以及生态效益补偿费用的权利。

（2）一定条件下的林地地役权合同解除权。若林地地役权人违反法律规定或合同约定滥用林地地役权，或者在约定期限届满后或合理期限内经两次催告未支付租金或生态效益补偿费用，那么供役地权利人有权解除合同。林地地役权人相较供役地权利人处于强势地位，赋予供役地权利人一定条件下的合同解除权，非常有利于对供役地权利人的保护。

（3）供役地使用场所与使用方法的变更请求权。地役权的行使限于供役地的一部分时，如供役地人认为地役权人对该部分土地的使用，将使自己遭受特别的不便时，可以以自己的费用，请求迁移到其他始于地役权利益的场所。[参见《德国民法典》，第1023条第1项第1句。]言及林地地役权，由于涉及生态建设，供役地权利人请求迁移可能会带来相当大的损失和影响，故而应当谨慎行使。但是依据传统民法规定（《德国民法典》和《瑞士民法典》），此项权利当事人不得以协议加以排除或限制，故而我们还是应当赋予供役地权利人该项权利。[梁慧星，陈华彬著：《物权法（第四版）》，法律出版社2007年6月第4版，第296页。]

（4）容忍与不作为义务。供役地权利人的义务主要体现在容忍和不作为，即对林地地役权人在其供役地上的符合合同约定的行为加以容忍。林地地役权人进行的维护生态安全的生态建设行为势必会给供役地权利人带来诸多不便，但此时供役地权利人必须依照合同约定允许林地地役权人继续在供役地上进行生态建设的行为，履行它的不作为义务。例如，林业部门为生态建设时在林地上建造基础设施，供役地人负有不得任意变更这些设施的义务。

（二）林地地役权的公示登记

《物权法》第一百五十八条明确规定：“地役权自地役权合同生效时设立，当事人要求登记的，可以向登记机构申请地役权登记；未经等级，不得对抗善意第三人。”第一百六十八条明确规定：“已经登记的地役权并更、转让或者消灭的，应当及时办理变更登记或者注销登记。”林地地役权作为一种用益物权，也应该符合物权公示制度的内容与公信原则的精神。因为林地地役权具有公益性，涉及生态工程建设，是造福全民有利于可持续发展的事业，一般规模较大、涉及面较广、程度较深，且影响国家生态建设和环境保护的整体进程，故而要求林地地役权必须向有关部门登记，一方面更有利于国家细微明确的调查，作出更加科学的整体环境建设工程的规划；另一方面除了可以有效地对抗善意第三人，更有利于对处于弱势地位的林农的利益保护，谨防政府部门滥用公权力进行不符合客观生态规律的损毁行为。

（三）相关责任的配置

林地地役权中相关侵权行为应承担的责任应当是刑事责任、行政责任和民事责任并存的一种综合责任体系，以下分述之：

供役地权利人侵害林地地役权人的合法权益，应当对其进行民事赔偿；构成犯罪的，依法追究刑事责任；违反其他法律法规，需要责令改正的，责令改正，可以根据情节处以警告、没收违法所得、处以罚款。

作为林地地役权人的政府部门，侵犯供役地权利人（林农及集体经济组织）合法权益的，应当对其进行赔偿；由上级机关或者监察机关责令改正，消除影响，有违法收入的予以没收；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他责任人员依法给予行政处分。

国家机关工作人员玩忽职守或者重大过失造成权利人损害的，由其所在单位或者上级机关给予行政处分；情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

（四）相关配套理论以及制度的提出

林权制度改革是一个宏大的工程，需要相关制度整体配合、共同作用才能不断发展。

第一，完善生态效益补偿机制：其一，国家规定硬性的兼顾时代的变迁以及长远利益适度的补偿标准，；其二，要有严格的林权划定与生态监测的督察督导机制。一方面是林权划定与审批等事先管理，另一方面是对林权承包后的生态破坏行为的防范、制止等事后管理。其三，森林生态补偿要建立以经济效益、生态效益与社会效益综合计量机制。[赵绘宇：《林权改革的生态风险及应对策略》，《法学》2009年第6期。]

第二，完善监督机制：以《中华人民共和国农民专业合作组织法》为依托,积极发展新型林业合作化经济组织,使农民通过林业协会等合作组织来进一步增强自身能力,改变林农在林权交易中的弱势地位。[林苇：《集体林权制度改革物权法透视与反思》，《林业经济问题》2008年6月刊。]

第三，协调经济利益与生态利益：林权地役权本身具有双重性质，即公益性和私益性。一方面要加强包括林地地役权在内的相关权利的私权保护，另一方面也应对其权利的行使进行必要的国家干预和公法限制。没有无义务的权利，也没有无权利的义务，公法私法的相互配合使得林地地役权的实现更具可操作性、更有效果。

综观我国集体林权制度改革的过程，林地地役权的设立不仅有利于我国的林权制度改革，还完善了我国法律制度尤其表现为林业法律法规的完善，具有现实的的指导意义。对维护农民的合法权益、促进农业、农村经济的健康发展有重要意义。同时，林地地役权以以保护环境和维护生态安全以及提高林地的生态效益为目的，它的设立有利于我国生态工程的建设，使得我国在可持续发展道路上平稳前进。

参考文献：

[1]张平：《我国集体林权产权制度改革的适法性分析》，《河北法学》第12期。

[2]韦红贵：《集体林权制度改革中有关法律问题研究》，《北京林业大学学报（社会科学版）》2008年第1期。

[3]唐敏，罗泽真：《生态公益林区划和农民利益的维护》，《林业经济问题（双月刊）》2008年第4期。

[4]徐彩曦：《浅议物权法背景下的林权保护》，《河南省政法管理干部学院学报》2008年第4期。

[5]周柯：《论我国林业物权的体系构造》，《江苏行政学报》2008年第2期。

[6]刘乃忠：《地役权法律制度研究》，中国法制出版社2007年版。

[7]周训芳,谢国保,范志超：《林业法学》，中国林业出版社2004年版。

作者简介：

李银凤，女，（1988—），河南人，华中师范大学政法学院经济法学研究生