试论排污收费制度的改革

试论排污收费制度的改革

宋晓红

宋晓红南京师范大学宪法与行政法专业江苏南京210000

内容摘要：环境问题日益严重，可持续发展、生态平衡已成为全球问题。排污收费制度在我国已经实行30多年，对控制污染取得了良好的成绩，但是也出现了很多问题。本文对我国的排污收费制度进行分析，指出了现行制度的不足，并提出了排污收费制度改革与完善的建议与措施。

关键字：排污收费理论基础问题改革

排污收费制度是环境法律制度的重要组成部分，该制度对于控制污染、实现环境与经济的协调发展具有重要的意义。但是，随着近年来我国经济体制改革的深入、市场日趋完善，这项制度在立法上已经落后，在实施过程中暴露出众多的不足之处。对于此，大部分人认为排污收费制度已经不适合我国当前市场经济的需求，应当全面的改为排污税收制度。然而，根据我国的现实情况，目前排污收费制度在我国继续实施还是很有必要的，因为我国实行排污税的时机还尚未成熟，况且排污税收体系的建立需要一个较长的时间，注定将是一个循序渐进的过程。因此，改革排污收费制度并继续保证该制度在我国实施的同时，对个别收费项目进行排污收税的试验，是适应我国国情并且不乏前瞻性的正确做法。

一．排污收费制度的含义

排污收费制度，也被称为征收排污费制度，是指国家环境保护行政主管部门对向环境排放污染物或者超过国家或地方排放标准排放污染物的排污者，按照所排放的污染物的种类、数量和浓度，征收一定的费用的一套管理制度。它是运用经济手段有效地促进污染治理和新技术的发展，使污染者承担一定污染防治费用的法律制度，是“污染者负担”原则的具体体现。

二．排污收费制度的理论基础

（一）环境资源价值理论

环境是人类生存的基本条件，也是社会发展的物质资源。当今世界，随着人口的增长和社会生产力的发展，对环境资源的获取越来越大，因而，环境资源的有限性表现得日益突出。虽然环境资源具有稀缺性，但在人们环境意识不高的情况下，对环境资源的开发和利用是毫无节制的。超出环境承受能力地开发和利用环境资源就会形成环境污染和生态破坏，受到环境的惩罚。环境资源是归国家所有的公共物品。因此，它不能严格地划分所有权或使用权，只能为在这个环境生存的群体所共有。基于环境资源的稀缺性，这种公共物品应实行有偿使用。

（二）外部不经济性

在生态环境保护活动中，外部性是指某一经济活动主体对他人和环境造成了影响而又未将这些影响计入市场交易的成本或价格之中。例如，空气是公共物品，工厂向其排放污染物而排污并未构成生产成本，被污染的个人和企业却蒙受了损失，这样就形成了生产企业私人成本与社会成本的差异。由于这种差异没有反映在生产企业的成本上，便构成了私人经济活动产生的外部成本，即外部不经济性，它是排污者忽视环境保护即不愿意在环境保护方面投资的内在原因。将外部性概念引入环境领域，是为了寻找促使其外部成本内在化的有效方式，以解决日益严重的环境问题。

（三）污染损害的补偿理论

环境恶化实际上是环境资源的过度利用，其原因是环境资源的使用费未进入生产成本核算。私利的个体行为不会去保护这种公共物品，而是任意滥用。因为没有任何使用者会主动限制自己使用这些免费的环境资源或改善资源状态。尽管收费不能真正反映补偿环境资源的价值，但这种补偿作用可使环境资源使用者改变排污行为，有效利用资源。政府可以通过调节环境资源的补偿费用，让生产者在选择自己利益的时候，将环境资源的费用考虑进去，使环境问题的外部不经济性问题内部化。

三．排污收费制度存在的问题

由于目前我国所处的发展时期、基本国情和科学技术水平等各方面的限制因素,我国的排污收费制度目前仍存在着诸多问题。

1.征收标准仍然偏低，征收阻力大。现行标准普遍低于正常的污染处理费，因而产生了用交排污费购买“污染权”或“破坏权”，企业重生产轻污染治理的不正常现象。这主要是我国经济的发展相对仍处于主体地位，制定的排污费用标准要相应地考虑企业的承受能力，同时又要顾全经济发展，这就给环境保护工作留下了隐患。

2.征收标准缺乏灵活性。统一排污收费标准的目的是为了在整体上维护我国的环境状况，出发点是好的。由于我国东、西部之间，沿海与内地之间的社会经济发展不平衡，一味地坚持一个标准或者规定地方只能制定更严格的收费标准，可能会导致有的不发达或欠发达地区收费难；发达的地区收费相对又低，起不到应有的效果。制定出符合东西部实际发展情况的收费标准是正确的选择。

3.征收项目不全。虽然2003年出台的排污费征收管理办法已经增加了污染因子数，但是仍有一些常见的污染物没有被纳入征费的范围内。比如，汽车尾气污染、家庭生活污水、放射性污染物等等。

4.征收程序复杂，征收成本高。现行排污费征收条例规定，排污费征收程序是每个月或每季都要分别向排污者送达核定的污染物排放种类、数量通知书和缴费通知单。大的城市须收取上万家单位的排污费，如果全部按程序发送通知书，需要大量的人力、物力，而且多数通知书要通过邮政部门挂号、特快送达，即使部分小单位每季度的排污费只有十几元也要开销同样的邮费，大大增加了收费成本开支。

四．排污收费制度的改革建议

（一）改革的目标

1.改善环境质量

改善环境质量是首要和根本的目标，因为排污收费政策的实施最直接和最根本的动机就是改善环境质量。环境质量是否改善及改善的程度，是评价排污收费制度是否完善的基本指标。

2.促进税制改革

环境税首要的功能是调节功能，即从经济手段的角度为在短期内有效遏制污染物排放的数量，促进资源和能源的节约使用，改变经济增长方式和消费模式提供经济动力。而引入环境税一定会影响到现在的税收体制，为税制改革起到示范和促进的作用。

3.提高政府效率

我们进行排污收费制度改革的目标是为了降低环境治理的成本，提高效率。而效率是通过收益与成本的对比来衡量的，成本中政府的管理成本以及企业和个人的奉行成本是两个重要的方面。随着市场经济体制的不断完善，政府效率的提高与政策工具的选择息息相关。政府只需要制定出适合本国国情的制度，在制度实施中让市场机制自动发挥作用，来达到政府预先设定的目标。较之以往大量使用行政管制手段、政府面面俱到的做法，这本身就体现了政府管理水平和效率的提高。

（二）改革的建议

现实证明经济发展水平与环境问题的出现有很大的相关性，某种程度上存在着一定的矛盾和冲突。环境保护是经济、社会和谐可持续发展的重要组成部分，在环境要求不断提高，环境保护压力逐年加大的情况下，应当从环境保护角度来审视我们的政策措施，不断完善和改进，使之逐步适应发展需要，做到与时俱进。

1.创新改革排污收费理论。创新改革排污收费理论应明确排污收费是政府管理手段的延伸，征收排污费主要目标是促进排污单位加强经营管理和技术革新，节约和综合利用资源，积极治理污染，减少污染物排放。必须科学把握其经济调整职能和监管职能的协调统一。

2.完善环境管理制度。首先实行排放污染物总量申请收费制度。该项制度的改革，其核心就是排污单位通过排放污染物总量申请，同时缴纳相应费用，取得环境容量或资源的使用权，也就是根据本地区环境容量、污染控制目标核定本地区或区域污染物排放总量，向社会、排污单位发布公告。排污单位根据自己的需求，在规定时间内，向当地环保行政部门提出申请。环保部门根据各排污单位申请的污染物排放总量，进行审查、核定、分配、批准、发证，同时收取核定许可排放总量的开户费和排污费，不足部分及增减变更可以通过市场运作进行污染物排放总量交易。其次，由被动征收转变为主动纳费。由于排污单位在申请排污总量或环境容量使用权时即缴纳排污费，否则排污者将得不到环境容量使用权，无法投入运行，污染物也就不得进入环境，这使排污费从被动征收转变为排污者主动缴纳。环保部门只要设立一个排污收费服务窗口，只需几个人，通过坐地办公即可解决大量收费问题，将大量的人力、物力从繁杂的征收事务中解脱出来，有效地解决了行政执法成本高的问题。

（三）科学制定和规范标准。收费标准不是不变的常数，应该与社会、经济、生态环境、科学技术水平相适应，不断摸索科学决策，建立适应市场机制适应治理成本的排污费征收标准。通过对各类主要污染物的治理进行成本调查，确定排污收费的费率，并兼顾地区差异，根据环境容量和管理效果及企业的承受能力逐步实施到位，实现排污收费从静态收费向动态收费的转变。

（四）建立排污核算、效能评查体系。要以减排量为约束性目标，实行污染总量控制、限额排放和配额交易，引入排放绩效指标，实现对环境容量资源的有效配置。在采取基本收费的同时，实行附加收费。对于超标排放和超总量排污实行附加费政策；对新增或超总量申请实行附加费政策；对重点保护区域、流域实行附加费政策；对未完成总量削减任务或控制地区实行附加费政策等。通过效能评查和收费的双轨制来规范排污工作。

（五）加强排污费征收使用管理。一方面要扩大排污费实际征收面，在继续重视废水、废气排污费征收的同时，加强对固体废物及危险废物排污费、噪声超标排污费的征收；另一方面要健全排污费征收稽查制度，坚决杜绝重复收费，堵塞在排污申报、核定、收缴过程中的征收漏洞，确保排污费及时足额征收；同时要规范和严格执行“收支两条线管理”制度，确保排污费专款专用。

（六）加强预算监督管理。由于排污总量申请收费制度实现了源头管理，排污单位在申请时考虑到发展需要，不愿意少申请，尽可能自觉主动地如实申报，同时由于对总量申请的担心，会主动地向环保管理部门提出或提供说明或账目审查，并能有计划地纳入到年度生产经营成本核算，做到事前按计划设置，自动、公平发挥作用，转变了事后按情节决定收费额造成的无序混乱现象，也从制度上彻底地、有效地转变事后收取排污费是罚款的错误理解，环保管理部门也便于总量管理的统计和预测，排污单位和管理部门对排污总量都能说得准、说得清，道得明。同时，也能做到公平、公正、透明，便于公众监督、行政监督、法律监督，形成有效地监督体系，把这项工作落到实处。

五．结语

排污收费制度实施30年来，对于提高全民环境意识，筹集污染治理资金，促进企业污染治理、技术进步，加强环境保护队伍的自身建设，强化环境执法，推动环境保护工作的全面展开都发挥了十分重要的作用。因此收费制度不能轻易舍弃，作为环境污染控制与发展、保护之间关系调整的关键要素，是至关重要的一个方面，只要我们不断完善和改革，就能把各种问题兼收并蓄，统而化之。

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