国有土地利用效率及其管理体制改革初探李韶波

国有土地利用效率及其管理体制改革初探李韶波

李韶波

汉江水利水电（集团）有限责任公司湖北武汉430000

摘要：土地是经济发展的最基本要素，但由于多年来我们不把它作为资产进行经营，致使国有土地利用效率低下。基于此，本文从土地利用与利用效率的涵义出发，对国有土地利用效率低下的影响因素进行了分析，并提出了国有土地管理体制改革对策，希望对国有土地利用效率的提升有所帮助。

关键词：国有土地利用效率；管理体制；影响因素；改革对策

引言

土地资源是有限资源，而人类对土地资源的需求是无止境的，面对有限与无限的对立，只有采取合理、科学的利用方式，走可持续发展的道路，才有可能化解在城市化进程中土地资源的供需较为尖锐的矛盾。如果不采取科学而有效的方法去舒缓和解决这个矛盾，必将影响我国国民经济发展的全局。因此，我们应对国有土地利用效率问题引起充分的重视，分析我国国有土地利用效率低下的原因，并通过有效的管理体制来加以解决。

1土地利用与利用效率的涵义

土地利用是指人类为了某种目的，对土地进行的干预活动，具体来说，土地利用就是人们为了一定的目的，按照土地的自然属性和社会属性，对土地进行的开发、整治和保护活动。土地利用的涵义主要包括如下两个方面的内容：第一，人类以土地为劳动对象，对土地的性能加以利用；第二，人类在利用土地时通常带有一定的目的性，它反映了人类与土地的关系。城市土地利用指的是城市土地在城市的不同经济部门、不同项目上的使用，它是人类以城市土地为劳动对象，利用城市土地的特征来对自身需求的一种满足。在利用土地的过程中，人类通常带有强烈的目的性。人类的劳动可以表现为两个方面：一方面是生产性的劳动，另一方面是非生产性的劳动，但是无论是生产性的劳动还是非生产性的劳动，其最终目标都是满足自身的需要。而土地利用效率是指不同类型用地的数量、分布和使用的安排对区域经济、社会活动的投入产出比以及对区域环境的作用与影响而产生的结果。

2国有土地利用效率低下的影响因素

2.1土地管理制度的不完善

在我国现行的土地管理体制中，土地供应与土地需求之间的关系是颠倒的，即供给服从需求，实质上是一种“保障需求”的机制，体制的运行状况是：计划部门负责立项，城市规划部门负责选址，土地管理部门负责供地。土地需求对供给的机制起着直接的作用，而土地管理制度是控制建设用地的重要手段，在这种情况下，土地供应总量无法得到有效的控制，土地利用总体规划与用地计划指标形同虚设，从而对我国土地利用效率以及土地利用结构的合理化产生了极大的影响。

2.2城市规划制度对城市土地利用效率影响

城市规划是城市发展和城市建设的依据，任何城市发展和建设项目都要落实到城市地域空间上。城市规划是以土地在城市中的定向分布为其调控对象，即在城市增长边界的约束下，通过功能分析，确定主要用地的比例、空间布局，中国城市土地利用效率研究以及土地的开发控制条件，来引导城市土地的有效配置。在我国，城市规划观念与规划技术都较为落后，再加上过分行政牵连的规划管理体制，使得城市土地粗放、土地利用效率低下。例如，在编制城市规划时，传统的编制方法通常只注重理论上合理的密度以及理想化的平面构图，而在规划成本内涵以及效益观念上考虑的比较少，这样编制出来的城市规划在经济方面不具备可行性，从而致使规划实施难度大、规划实施后无法适应土地集约利用的市场配置模式。

2.3城市规模的适度性对城市土地利用效率的影响

城市规模的适度性会对城市土地利用效率产生直接的影响。按照土地投入与产出的一般原理，如果单位面积土地的投入量有所增加，就会促使产出效益升高。目前，为了获得更高的经济效益，我国片面强调产出效益总数，这必然会使得城市规模不断扩张。与此同时，城市土地的相对利用效率却降低了。因此，要提高城市土地利用的产出率，就必须控制适度的城市规模，转变过去外延扩张型为内涵挖潜型的城市土地开发模式。

3国有土地管理体制改革对策

3.1完善城市土地产权体系

为了解决我国国有土地利用效率低下的问题，就应对国有土地管理体制进行改革，完善城市土地产权体系，以满足社会的实际需求。首先，在现有土地权利体系的基础上，将市场上和社会中已有的、约定俗成的权利融入到法定的土地权利体系中，如土地发展权、土地空间权等，以满足社会产权交易的需求；其次，要对各种土地权能进行必要的规范，明确其各自的内涵与外延，防止权能混乱和越界行使；最后，要加强城市土地产权问题研究，积极借鉴发达市场经济国家经验，结合我国实际情况，有目的、有步骤地建立符合中国特色和现阶段发展要求的城市土地产权体系。

3.2完善土地用途变更的管理监督制度

在土地用途管理制度中，虽然监督制度不是其主要的内容，但是它会对土地用途变更管理制度的顺利实施产生重要的影响。因此，完善土地用途变更管理监督制度可以为土地用途管理制度的实施提供有力的保障，具体措施如下：第一，建立土地查阅制度。可以建立一个土地管理资源数据库，将所有登记在案的数据资料录入到其中，方便法人与自然人公开查询。这样一方面可减少暗箱操作，防止政府官员在土地用途变更中的寻租行为，提高市场公正性和透明度；另一方面也强化了土地登记的审核把关作用；第二，建立出让合同跟踪检查和巡查制度。土地行政主管部门应组织力量定期查和抽查，进行现场勘察，将违法改变用途的行为控制在萌芽状态。

3.3尽快建立有效的土地规划实施责任制

我国原有的管理体制是高度集权的计划管理体制，目前正处于向市场经济体制转变的过程中。为了提高我国国有土地利用效率，就要尽快建立有效的土地规划实施责任制。首先，建立健全耕地保护与土地管理责任制，对土地管理的权利与责任进行明确。对于地方各级政府及其负责人来说，其要对本地区耕地保有量与基本农田保护面积负责，并构建耕地保护责任考核体系，将保护耕地纳入到考核政绩的内容中去；其次，建立严格的土地管理责任追究制度。相关部门应构建完善的责任考核办法，并从考核目的、内容、时间、对象、办法等多个方面来采取一系列的措施，确保责任制的顺利执行。另外，各级各类中长期规划中要有明确、具体的年度或分期实施计划，不断充实监督检查力量，形成完善的行政检查、行政纠正和行政责任追究机制；最后，工业产值增长应紧密联系土地资源的利用来分析。适应我国经济增长方式的转变，应当把土地的集约、节约利用，土地资源的消耗，与一个地方的经济发展和GDP增长联系对比考核，制定二者之间数量对比指标，不仅要考核经济增长指标，更要考核为完成经济增长指标而消耗了多少人类赖以生存的宝贵的土地资源。

结束语

总的来说，目前我国国有土地利用效率还比较低，导致这种现象的因素有很多，为了解决这一问题，提高国有土地利用效率，就要对现存问题的影响因素进行认真的分析，改革国有土地管理体制，实现对我国国有土地的有效利用。

参考文献：

[1]中国金融40人论坛课题组，蔡洪滨，李波，林赞，伍戈，徐林，席钰，袁力，周诚君.土地制度改革与新型城镇化[J].金融研究，2013，（05）：114-125.

[2]钟成林，胡雪萍.中国城市建设用地利用效率、配置效率及其影响因素[J].广东财经大学学报，2015，30（04）：62-73.