建设项目环评文件在环评审批中存在的问题及对策

(整期优先)网络出版时间:2021-03-11
/ 2

建设项目环评文件在环评审批中存在的问题及对策

章磊

杭州大江东城市基础设施建设有限公司 浙江省杭州市 310000

摘要:我国实行两级环评制度,环评文件的审批一直是环评制度的重点。建设单位、技术单位编制环境影响评价文件时,向生态环境主管部门报送。生态环境主管部门对完整的环评文件进行审查后,决定是否批准。但在实践中,环评文件审批阶段存在诸多问题。因此,避免环评审批中出现环评文件问题,对于规范审批部门行为,减轻审批部门及后续建设的压力具有重要意义。

关键词:建设项目;环评文件;环评审批;问题;对策

1建设项目环评文件质量缺陷成因分析

1.1建设单位不重视环境影响评价

从某种意义上说,建设单位之所以会选择进行环评,是因为项目如果不编制环评文件,就不可能得到环保部门的批准,项目建设也没有法律依据,更谈不上投入运营;如果不编制环评文件就开工建设,它还担心因“先建后批”的违法行为将受到行政处罚。但在现实中,很多建设单位只是编制环评文件换取环保部门的批准,并没有意识到环评是一项法律义务,必须依法履行。

1.2 环境影响评价与排污许可制度未能有效衔接

环境影响评价制度以及排污许可制度均是环境污染防控的必要手段,两者的防控目标是一致的。环境影响评价制度不仅是建设项目的准入门槛,也是该建设项目申请排污许可的基础;排污许可是建设单位在建设项目运营期间合法排污的依据,同时也是落实环境影响评价制度的重要保障,二者之间存在着相辅相成、互为补充的关系。但从现有的制度规范上看,但在实际操作中,两者之间的衔接难度较大,执行较为困难,两者之间尚未形成良好的互动、合作关系,环境影响评价制度和排污许可制度还是“两条腿”走路,各行其是,并未真正得到有效地结合、形成合力,各自的监管职能并未得到最大化发挥,尤其是对建设项目环评提出的污染源管理要求实现较为困难。导致排污许可证与环境影响评价相脱节的原因主要是两者在管理阶段、管理规范、核算方法等方面存在着较大差别。比如:前者侧重的是事前预防,通过环境影响预测的手段,提出可行的污染治理措施,因此环评对污染源的核算主要是参考建设项目的设计方案进行,而且执行最大化原则。而后者侧重的是事后监管,且排污许可证对污染源的核算要更加真实,若是参考环评中按照理论产能核算出的污染源数据来颁布排污许可证,则其结果并不能真实反映建设单位的排污情况。两者之间较难进行紧密结合。

1.3 未批先建、未验先投现象依然存在

在基层部分企业建设项目有的未经环评审批,有的未采取环保治理措施,即擅自投入生产,管理粗放,对局部环境造成一定危害。而这类企业往往营业执照和税务登记等手续却是齐备的,在持证“合法”地进行生产经营。其主要原因是,一部分微小企业、个体户、小作坊因为自身认知有限,确实不知道有些项目是需要办理环评手续的,认为只要办了工商、税务手续就可以了;还有部分企业拿到建设项目环评批复后,“三同时”制度未得到落实,即匆忙生产,把验收抛之脑后,长期以试生产为幌子,因达不到验收标准,不能或不敢进行建设项目竣工环保验收,环评制度的有效性得不到保障,有的建设项目建成后十几年甚至更长时间未经竣工环保验收,成为了“老污染源”,不仅污染防治措施未得到落实,也给基层环境监管带来成倍的困难。

2解决环评文件在环评审批中存在问题的对策

2.1提高环评文件的质量

环评文件的质量,决定了审批能否顺利进行。环评报告的编制需要通过环境监测、模拟实验等方法获取相关数据,并根据法律或标准分析规划或项目实施可能对环境造成的影响以及公众环境权益受到侵害的后果。因此,环评具有综合经济、社会、科技判断和分析的性质,环评报告由环保部门负责,环评报告的审批在很大程度上也取决于环评报告的相关结论,因此,环境影响评价报告书的编制在环境影响评价体系中占有十分重要的地位。首先,在遵守法律法规的前提下,建设单位或其委托的技术单位应当正确运用科学技术、环境监测技术、环境标准等方法,得出明确合理的环评结论。其次,编制单位和人员的能力也是影响环评文件质量的重要因素。根据《办法》,要加强编制单位和人员的环评技术能力培养和环评专业知识学习,严格执行信用管理制度,从编制阶段就确保环评文件质量。最后,研究制定了环境影响报告书质量评价指标体系,作为环境影响报告书质量判断的依据和标准,使环境影响报告书的评审工作更加科学、合理、公正。

2.2规范设立单位、审批部门、法院三方行为

环评文件的编制单位包括建设单位和技术单位。首先,提高编制单位的技术能力,实事求是,对环评文件负责,确保环评文件符合法定要求和法定程序。对不执行环境影响评价制度或违反审批部门要求的建设项目,不予贷款,限期不进行环评。其次,审批部门要依法行政、合理管理,对环评文件中存在质量问题的建设项目依法作出不予批准的决定。进一步完善生态环境部门与环评单位约谈制度和环评单位日常考核制度,对滥用职权、越权作出答复的部门,依法追究审批人员的法律责任。最后,法院应当对环评的合法性、合理性进行审查,依法作出判决。比如,以环评文件为争议焦点,要注意听取双方的不同意见,注意审查行政机关是否具有审批权限,行政许可是否合法合理。对违反法定程序或者职责的设立单位和人员,以及行政审批机关和责任人员,要给予相应处罚,追究行政责任甚至刑事责任。

2.3强化信息公开与公众参与

长期以来,在我国环评实践中,“公众参与走过场”“公众意见被代表”等现象大量存在。依法开展公众参与,充分征求专家意见,是环评文件获得批准的重要前提,让公众参与充分融入环评文件的编制阶段及环评文件的审批阶段能够进一步提高公众参与的有效性。为了方便公众参与,可以参考美国的环境影响评价制度,在编制环评文件时再制定一个简明版本,便于缺乏专业知识的公众理解,保障公众的知情权、参与权。2015年被称为“史上最严”的《环境保护法》问世,不仅在总则中明确规定了“公众参与”原则,并新增加一章“信息公开与公众参与”作为第五章。其中第五十三条规定了保护公民法人和其他组织的知情权、参与权和监督权。第五十六条第二款更是在审批环评文件时对信息公开和公众参与的规定。2019年1月起施行的《环境影响评价公众参与办法》要求建设单位三次向社会公开信息,环评审批部门三次向社会公开信息,体现了不同阶段的公众参与。其中第十四条,明确了在符合某些条件时,建设单位应当组织开展深度公众参与。另外,从司法实践中不难发现,当事人主张的诉讼理由大多是建设项目在审批时未及时准确公开相关信息,未经公众参与或未进行充分、深入的公众参与,侵害了当事人的合法利益。因此,要加强公众参与的程序合法性、形式有效性、对象代表性、结果真实性的环评监管,维护公众环境权益。完善公众参与制度,在一定程度上利用公众的满意度去检验环评结论的合理性、环评的有效性,确保公众参与以及环评文件的编制、审批程序合法有序,经得起严格的司法审查。

结论

我国建设项目环评文件存在一些严重的质量问题,如环境状况调查不够深入细致,建设项目工程分析不突出,参数选取不科学,以及环保措施的不切实际。建设项目环评文件存在质量缺陷的原因很多,既有建设单位和委托环评单位的主观原因,也有建设项目环评文件存在的客观问题。环保部门作为公权力主体,通过实施行政复议、技术评审、退回、不予批准、审查撤销、行政处罚等行政行为,将是解决环评文件质量缺陷的重要手段。

参考文献:

[1]李雄飞.环境影响评价工作中常见问题浅析[J].钦州学院学报,2019,(2).

[2]郝莹,郝春曦.环境影响报告书编制中存在问题与建议[J].环境影响评价,2019,(2).